关于公安机关在精麻药品管理中的职能思考

王锐园（中国刑警学院 辽宁 沈阳 110035）

关于公安机关在精麻药品管理中的职能思考

王锐园
（中国刑警学院 辽宁 沈阳 110035）

麻醉药品和精神药品具有药品和毒品的双重属性，公安机关作为重要的执法部门，应加强对精麻药品的管控，防止其流入非法渠道；精麻药品管理涉及药监、工商、公安等多个部门，明确公安机关的职权范围是执法规范化的前提。办理精麻药品案件过程中存在权责混乱、配合不畅、人才缺乏、立法模糊等问题，需要通过构建协作机制、加强队伍建设、加强宣传教育、完善相关立法等方式予以解决，以此形成合力，切实提高公安机关办理精麻药品案件的效能，从而更为有效、彻底地遏制毒情，维护社会安全与稳定。

精麻药品 毒品 条例 非法渠道

现实生活中，麻醉药品和精神药品兼具“药品”和“毒品”的双重属性，使用得当可以治病救人，使用不当则会危害人体健康，进而影响社会治安。因此，精神药品和麻醉药品的生产、使用、运输、经营和储存等环节能否科学、有效地管制关系到毒情的遏制以及人民群众生命财产安全的保障，国家必须加强对麻醉药品和精神药品的监督管理。现实中，对于精麻药品的管理，涉及到药监、工商、税务、公安等多个部门的职权分工，就公安机关而言，主要负责“打击”层面，具有保障性的职能定位。精麻药品在一定程度上影响着毒情的发展和变化，一段时期以来，由于我国毒情的复杂性和特殊性，使得公安机关在办理精麻药品案件过程中出现了一些新问题、新情况，为此有必要对其进行梳理和分析，以此增强打击毒品违法犯罪的效能，使得禁毒工作更加深入和全面。

1 公安机关对精麻药品的具体管理职责

公安机关对精麻药品的具体管理职责主要体现在2005年11月1日起施行的《麻醉药品和精神药品管理条例》 （以下简称 《条例》） 以及 2008年 6月 1日起实施的 《中华人民共和国禁毒法》 （以下简称 《禁毒法》）之中。《条例》第5条以及 《禁毒法》第22条、23条、24条、59条、63条、68条等规定都涉及精麻药品管理，为公安执法提供了法律依据。基于法律法规的相关规定及公安实践，整体来讲，在精麻药品管理上，公安机关主要履行如下职责。

1.1 制定、调整和公布精麻药品目录

麻醉药品和精神药品是否受管制主要看其是否被列入麻醉药品和精神药品品种目录。根据《条例》规定，精神药品和麻醉药品目录由国务院药品监督管理部门会同公安部门、卫生主管部门制定、调整并公布。截至 2015年 3月，麻醉药品品种目录 （2013年版）共收录121种；精神药品品种目录（2013年版）共收录149种，其中第一类精神药品68种，第二类精神药品81种。也就是说，目前受管制的精麻药品品种总数为270种。

精麻药品的品种目录并非一成不变，而是根据上市情况、滥用形势、危害性大小等因素适时调整。为此，公安机关还负有调整精麻药品目录的职能。根据《条例》第3条规定，对于符合调整要求的，国务院药监部门应当会同公安部门、卫生部门及时调整，此处的“调整要求”主要根据滥用情况、社会危害程度等因素确定。就公安工作具体程序方面而言，制定和调整精麻药品种类目录的主体为公安部，各地公安机关在办理毒品案件或监管精麻药品工作中，若发生精麻药品滥用情况或发现具有精麻药品特性的药品要第一时间上报，由公安部根据滥用情况、社会危害性等因素会同国务院药品监督管理部门、国务院卫生主管部门进行目录调整等工作，以此充实对精麻药品的管制内容，防止精麻药品造成更大的社会危害。

1.2 监控与通报

根据《条例》规定，公安机关对于精麻药品还负有监控和通报的责任。首先，公安机关在精麻药品管理中负有监控责任，监控主体为各级公安机关，监控对象为麻醉药品和精神药品定点生产企业、定点批发企业、经营企业以及使用单位，《条例》第59条对监控职责进行了详细的规定；其次，公安机关对于精麻药品还具有通报职责，具体体现在《条例》第63条的规定上。需要注意的是，此处的通报职责是互相的，目的是为了实现信息共享，从而对精麻药品进行更加有效、全面的管理。

1.3 查处精麻药品相关违法行为

根据规定，公安机关主要负责查处造成精麻药品流入非法渠道的行为。所谓精麻药品流入非法渠道，是指由于行为人的过失致使麻醉药品及其药用原植物、精神药品发生被抢、被盗、丢失或者其他脱离正常监管等情形。《条例》第64条对此进行了详细的规定。根据规定，发生上述情形的，案发单位应报告所在地县级公安机关和药品监督管理部门，公安机关应及时查处，其他单位有配合公安机关查处工作的义务。对于查处违法行为职能，《条例》和《禁毒法》都进行了规定。《条例》 第 82条规定了精麻药品流入非法渠道违法行为的具体处罚，为实际办案提供了依据。另外，非法传授麻醉药品、精神药品制造方法的行为也属于公安机关的查处范围，对于该行为，公安机关也应当及时、严厉查处。

1.4 查处非法提供麻醉药品、精神药品的犯罪行为

实践中，公安机关还负责查处非法提供麻醉药品和精神药品的犯罪行为。非法提供麻醉药品、精神药品是我国刑法中明确规定的一种犯罪行为。该行为的主体是特殊主体，必须是依法从事生产、运输、管理、使用精麻药品的人员，单位也可以成为本罪的犯罪主体；客观方面表现为违反规定向吸毒的人提供精麻药品的行为，这里的“提供”仅限于无偿提供，如果是“有偿”提供则涉嫌“贩卖毒品罪”；本罪的主观要件是故意，过失行为不构成此罪。通过本罪构成要件不难看出其与造成精麻药品流入非法渠道行为有着明显的区别，主要表现在主观方面、对危害结果的要求、精麻药品流向以及法律责任形式方面，在实践中应注意辨别。

我国《刑法》第355条规定了非法提供麻醉药品和精神药品罪的刑事责任，公安机关在办理此类案件过程中必须严格按照刑法以及相关法律法规规定，规范地办理精麻药品案件。

2 办理精麻药品案件存在的现实障碍

通过上述梳理，不难看出，在精麻药品管理过程中，涉及到多个管理部门的职能划分，各部门法律职能的不同也导致了对精麻药品的认识不同。公安机关相比于药监等部门而言，职权范围较小，管理事项也较为单一，这一定程度上导致公安机关对于精麻药品案件的侦办重要性认识不到位，缺少深入的研究，但另一方面公安机关的工作又具有保障性、强制性的特点，对于精麻药品管理秩序起着决定性影响，为此必须要深入分析、妥善解决。总体来看，目前公安机关在办理精麻药品案件过程中存在如下问题。

2.1 管理权责不清

从《条例》规定来看，精麻药品在不同的管理环节中涉及不同的管理部门，通常卫生、药监部门负责生产环节，工商、药监部门负责经营环节，公安部门主要负责精麻药品流入非法渠道的事项。不难看出，这样的分工虽然一方面保证了管理部门的专业性，但另一方面也造成了管理交叉，职能不清。例如，何为“经营”环节、何为“流入非法渠道”，各个部门基于自身立场存在不同的认识，往往导致“人人都想管、处处没人管”的局面。精麻药品管理过程中各部门相互“推皮球”，出现不良后果后因为无法明确责任主体，难以追究相关部门责任，这在很大程度上影响了精麻药品的全面管控。

2.2 配合机制不畅

公安机关办理精麻药品案件过程中需要各部门的协作和配合，这种配合一方面是公安机关内部协作，包括与本省、外省市的公安机关联合办案等；另一方面是外部配合，即公安机关与其他部门之间的配合，诸如工商、税务、药监、银行等部门。在精麻药品管理上，由于缺少科学、明确的协作机制，导致公安机关在内部和外部协作配合方面困难重重：外地公安部门出于地方保护以及政策差异等原因，协作力度不够，意愿不强，使得异地办案往往不能取得很好的侦办效果；在外部单位配合方面，虽然相关法律法规规定了配合义务，但出于各自利益的考虑，药监、卫生、工商等部门配合公安机关调查的意识和程度都不高，相互之间也没有建立完善的沟通机制，在情报方面交流不及时、共享不充分，相关信息也未及时、准确传递，使得精麻药品管理效果大打折扣。

2.3 专业人才缺乏

精麻药品案件属于专业性较强的案件，涉及到化验、认定、辨别等多项技术性工作。一般来讲，准确地办理精麻药品案件需要具有药学、化学背景的专业人员参与。但基于公安队伍警力缺乏的现实状况，目前公安队伍中缺少精麻药品方面的专业技术人员，许多侦查人员缺少精麻药品的背景知识，导致在办理具体案件中缺少有效的理论指导，无法满足办案要求。专业人才的缺乏也形成了精麻药品案件的“马太效应”，大大影响了精麻药品的管制和打击效果。

2.4 法律依据不健全

现实中，公安机关管理精麻药品的法律依据并不健全，诸如《条例》、《禁毒法》等相关规定比较宏观和抽象，对于一些具体问题没有做出详细规定，相关司法解释也没有及时跟进。根据规定，精麻药品的日常管理工作主要由卫生及药监部门负责，这样的划分导致公安机关对医院、药店、诊所的日常监督管理工作无法全程开展，只有在精麻药品流入非法渠道后才能介入。例如，在经营环节，由于卫生部门监管力度较弱，出现了通过编造患者姓名及病例从门诊中获取二类精神药品的案例，使得精麻药品流入非法渠道，由于该类行为隐蔽性高、情报难获取等原因，目前对这类行为很难及时查处，影响了对利用精麻药品实施违法犯罪行为的打击效果。此外，由于精麻药品本质上也是一种药品，个别人利用法律漏洞以治病为借口获取大量精麻药品，使其流入非法渠道，由于法律法规并未明确规定就诊时需携带身份证明，导致对精神药品和麻醉药品的流向无法统计和跟踪，在一定程度上加剧了精麻药品滥用态势。

3 强化精麻药品管理对策

3.1 科学划分权责，增强主体意识

对于精麻药品的管理，各部门应形成统一认识，充分认识精麻药品管理的重要性；明确在精麻药品生产、经营、使用、储存等各个环节的职责，根据执法权限科学地划分管理范围。药监、卫生、工商、公安等部门同为禁毒委员会成员单位，禁毒委职能定位为负责协调有关毒品的重大问题，制定重要的禁毒措施，为此在精麻药品管理中要充分发挥各级禁毒委的作用，由各地禁毒委负责召开多部门联席会议，并适时形成定期会议制度，就精麻药品管理职权进行科学的划分和明确；在明确权责的同时要形成共同治理的机制，充分发挥各部门的专业优势，从不同角度、不同环节加强监管，形成监管合力，实现对精麻药品全程、全面地监管；要形成“有权必有责”的理念，及时出台科学合理的追责机制，对于没有完成监管责任的部门通过通报批评等方式进行追责，加大责任主体意识，切实履行好精麻药品管理职责。

3.2 加强内外交流，建立协作机制

精麻药品案件专业性、跨部门性的特点，要求公安机关在办理案件过程中必须要具有协作和配合的意识。基于上述公安机关内部协作和外部配合的障碍，必须要寻求破解之道。在内部协作方面，各级公安机关应加强沟通和联系意识，破除地方保护的思想，本着遏制毒情、保障人民群众人身财产安全的共识，科学地构建一套精麻药品案件协作机制，在人员安排、警力部署等方面予以支持和配合。各地公安机关应通过精麻药品管理经验交流、培训等方式密切相互之间的联系，对于一些精麻药品问题突出的地域定期召开联席会议，结合当地形势制定合理方案；在外部配合方面，公安机关要积极配合其他部门行使管理职权，同时也应主动加强与药监、卫生、工商等部门的联系。具体操作上，由禁毒委牵头，建立联席会议制度，要求卫生、公安、工商等部门负责人参加，各部门通报精麻药品管理过程中的新问题和新现象，共同商讨和改进管理措施，进一步提升管理水平。在联席会议的基础上，要适时构建案件情报与资源共享机制，通过信息化载体实现精麻药品相关信息的交流与分享，通过研判及时发现案件线索；此外，结合本地区实际情况，由公安、药监、卫生等部门组建联合督查组，针对本区域精麻药品情况进行全面的摸排调查，并及时反馈到各个部门，集中力量减少各部门“单打独斗”的情况。通过上述措施的推行和完善，尽快形成一套科学、有效的情报沟通和分享机制，全方位整治精麻药品管理乱象。

3.3 提升办案能力，优化队伍结构

就公安机关而言，目前在精麻药品管理过程中缺少专业的警力，往往不能满足对精麻药品的管理需求。随着精麻药品种类日益增多，对办案人员能力和水平的要求也越来越高，为此应尽快充实专业力量，打造一批掌握精麻药品相关背景知识的侦查队伍。为此应以问题为导向开展培训，并吸收相关专业人才充实警力。公安机关应采取多种途径加强培训，外部方面可以邀请药监、卫生等部门的同志进行授课，使得侦查人员能够站在其他部门的立场思考问题，以此制定合理的管理措施；内部方面可以邀请禁毒相关专家讲授精麻药品相关背景知识，通过专业培训提升区分、认定精麻药品的能力和水平。此外，在公安干警招录过程中，在条件许可的情况下，要有意识地招录一些具有化学、药学相关背景的人员，优化禁毒队伍结构，从而提高办理精麻药品案件的效能。

3.4 加强宣传教育，开展专项行动

对于精麻药品，公众更多地是了解其“药”性，但对其“毒”性认识不足，这也使得许多公众认为公安机关管理精麻药品属“越权”行为；另外，许多公众没有认识到精麻药品滥用的危害性，对其相关使用、管理制度了解甚少，这在一定程度上影响了精麻药品的管理效果。为此应以精麻药品为主题开展宣传教育活动，为社会公众普及精神药品和麻醉药品相关背景知识。形式上可以采取版画、海报、车站广告栏等，同时应借助微信公众平台、微博等自媒体发布相关知识，增强精麻药品相关信息的曝光度；针对药店、医院、社区和校园等易发生滥用精麻药品现象的场所，要加强宣传力度，增强相关人群对精麻药品危害性的认识；有条件的地区要开通精麻药品热线电话，受理投诉、举报等相关信息，实现管理活动的及时性和针对性。在强化宣传的同时，也要通过专项行动实现精麻药品的管理目的，公安、卫生、药监等部门组成联合专项行动组，及时开展精麻药品专项整治活动，特别是针对精麻药品滥用、非法使用、非法传授等行为进行专项打击。

3.5 完善相关法规，落实配套制度

随着社会的发展，目前精麻药品相关规定已不能适应精麻药品的管理需求，另外在执法层面和配套制度方面都需要进行适当的补充和完善。《麻醉药品和精神药品管理条例》 以及 《禁毒法》 的相关规定比较宽泛，为此应进一步细化，通过司法解释、部门规章等形式加强执法依据：要加强各部门职能划分的论证，在确保职权分工的科学性和专业性基础上，明确相关部门的管理权限，规定相应法律责任；要进一步增强法律法规的震慑力，重拳打击精麻药品滥用行为；对于精神药品和麻醉药品并没有采取药用和非药用的分类，对于一些具有精麻药品特性的物质也没有采取临时列管措施，为此应及时出台分类管理以及临时列管的具体规定，实现对精麻药品的科学、全面管理；要进一步规范精麻药品的使用和开具，推动实名制就诊工作，防止以治病为借口获取精麻药品进而贩卖、滥用等行为；对生产、存储、经营精麻药品的相关单位加强监督，落实严格责任制，实现对精麻药品的全程管理，保障公众生命财产安全。

[1]肇恒伟．禁毒法教程[M]．北京：中国人民公安大学出版社，2014．

[2]王锐园．公安机关办理精麻药品案件的困境与对策[N]．人民公安报，2015-01-12．

[3]张煜等．麻醉药品、第一类精神药品的使用和管理中存在的问题与建议[J]．中国药事，2010，(1)．

（责任编辑：李艳华）

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2095-7939(2015)03-0029-04

2015-03-20

王锐园 （1987—），男，河北邢台人，中国刑警学院禁毒学系助教，硕士，主要从事刑法学、禁毒学研究。