当前未成年人违法犯罪治理机制的完善

■ 张良驯

(中国青少年研究中心，北京 100089)

当前未成年人违法犯罪治理机制的完善

■ 张良驯

(中国青少年研究中心，北京 100089)

未成年人违法犯罪受到多种因素的影响，治理工作需要多管齐下、多措并举。治理当前未成年人违法犯罪，需要健全和完善未成年人违法犯罪治理的法律法规，加强预防未成年人违法犯罪的教育引导，落实未成年人违法犯罪治理工作的主体责任等。

未成年人 违法犯罪 治理机制

中国青少年研究中心“未成年人违法犯罪治理机制”课题组2014年在12个省(市)区市进行调查，掌握了目前未成年人违法犯罪的基本状况。本文根据调研情况，针对现实问题，提出完善未成年人犯罪治理机制的对策建议。

一、完善未成年人违法犯罪治理的法律法规

建立健全相关法律法规，是治理未成年人违法犯罪问题的基本手段。近年来未成年人违法犯罪出现了一些新情况、新问题，客观上要求对现有相关法律进行修改，并制定一些新的法律法规。

1.健全未成年人专门教育的相关法律法规

在我国未成年人违法犯罪预防体系中，专门学校在教育、感化和挽救有严重不良行为或轻微犯罪行为的未成年人方面取得了良好成效。专门教育与劳教制度创办于同一时期，是违法未成年人矫治制度的重要组成部分，在劳动教养被废止后，专门学校教育面临着新的挑战和问题。调查发现，专门学校自从取消强制入学以来，存在招生困难的问题，导致一些具有严重不良行为的未成年人游离在专门学校之外，处于脱管失教的状态。这些未成年人继续留在普通中学，不能得到及时的教育矫治，留下很多隐患。

专门学校萎缩主要是由“三自愿”的招生制度导致的，也与社会公众对专门学校教育属性和功能的认识误区有关。调查发现，绝大多数有严重不良行为的学生本人不同意进入专门学校学习，部分有严重不良行为未成年人的监护人担心“被标签化”、“交叉感染”，不愿让孩子到专门学校学习。由此，大量有严重不良行为的未成年人游离于专门学校之外，部分进入中等职业学校，导致中等职业学校学生违法犯罪现象增多；部分闲散于社会之中，继续实施违法行为，危害社会治安。因此，要完善有关专门教育的法律法规，明确规定专门学校的分类招生制度：对于有严重不良行为的未成年人需要进入专门学校学习的，以实行“三自愿”原则为主，特定情形下可以经法定程序强制送入专门学校学习；对于不起诉或被判处监禁刑的、尚未完成义务教育的未成年人，要强制送入专门学校进行教育矫治。

2.加强未成年人社区矫正的立法

调查发现，许多地方社区矫正人员配置不足，乡镇司法所工作人员少，且身兼数职，难以对未成年人进行有效管理。另外，个别地方还存在未成年人社区矫正标准不一的问题。如同样情况下，本地户籍的未成年犯因为具备家长管教等社会帮教条件，就被判处非监禁刑，进行社区矫正；外地户籍的未成年犯因不具备社会帮教条件，就被判处监禁刑，到未成年犯管教所服刑。这违反了司法公正原则。

2012年3月1日起施行的《社区矫正实施办法》作为社区矫正的法律依据，只有第三十三条专门对未成年人社区矫正做出了相关规定，既不完整，也不具体，不能适应未成年人社区矫正的实际需要。未成年人社区矫正工作不能仅依靠通知、意见、办法等，必须制定法律。社区矫正属于非监禁刑，是一种刑事制裁措施，具有一定的强制性。例如，被矫正者如离开居住地，就必须报告。《立法法》第八条规定，“犯罪和刑罚”、“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”、“诉讼和仲裁制度”等事项“只能”制定法律。

未成年人社区矫正的立法要着重解决以下几个问题：一是明确未成年人社区矫正的实施主体。建议由司法行政机关牵头，法院、检察院、民政部门、共青团、居委会等参与，设立专业的未成年人社区矫正机构，发动社会组织、志愿者、被矫正者的家长和老师等参与，建立责任明确、多方参与的未成年人社区矫正体系。二是规定未成年人社区矫正的对象。社区矫正适用于非监禁刑的缓刑、假释、管制等因犯罪情节轻微、危害不大而被免予刑事处罚的未成年犯，以及废除收容教育、劳动教养后流转过来的未成年人。三是做好未成年人社区矫正执行前的评估。对未成年犯进行量刑前，要对其犯罪情况、犯罪原因、平时表现、生活环境、社会关系、矫正条件等进行调查，形成社会调查报告，为公正量刑和实施个性化矫正提供基本依据。四是制定有针对性的矫正方案。社区矫正方案既要明确禁止从事的事项，又要提出必须履行的义务。要突出道德和法制教育，尤其是做人的基本道德教育和做事的基本法律教育。五是考核未成年人社区矫正的效果。矫正机构要经常性地对未成年人的社区矫正效果进行考核，并根据考核情况，有针对性地变更矫正方案，改进矫正方式，调整矫正力量。

二、加强预防未成年人违法犯罪的教育引导

未成年人违法犯罪的重要原因是道德教育不够、法制教育缺失。治理未成年人违法犯罪需要法治与德治双管齐下。及时有效的教育是治理未成年违法人犯罪的治本之策。

1.家庭要加强对未成年子女的教育和监护

第一，父母要与未成年子女多沟通。“在家中很少见到父母”的，占未成年犯的比例为34.5%，高于普通未成年人的比例(13.9%)。“见父母无话不谈”的，占未成年犯的比例为25%，低于普通未成年人的比例(41.4%)。“经常与父母一起看电视、出去游玩”的，占未成年犯的比例是25%，远低于普通未成年人的比例(62.6%)。

第二，父母要采用正确的教育方式。“在家中父母对子女不关心”的，占未成年犯的比例为8.4%，高于普通未成年人的比例(1.0%)；“父母经常打子女”的，占未成年犯的比例为16%，高于普通未成年人的比例(2.7%)。父母的不关心甚至打骂，使得未成年人在家庭中感受不到温暖，缺乏安全感，他们有可能转而到社会上的不良群体中寻找归属感和安全感。

第三，父母要关心子女的交友。42.7%的未成年犯的犯罪原因是朋友义气；14.3%的未成年犯选择朋友的标准是金钱，比普通未成年人高10个百分点；57.8%的未成年犯认为，自己如果能够结交一些好的朋友，就不会实施违法犯罪行为。一名接受访谈的未成年犯说，犯罪原因感觉还是跟交友有关系。这说明正确引导交友，尤其是讲清楚朋友义气与行为底线的关系，对于未成年人健康成长具有重要意义，尤其是在14-16岁之间的关键年龄阶段。

2.学校要加强对未成年学生的法制教育

调查发现，部分学校对法治教育不够重视，没有独立的教材和经过专业培训的教师，法治教育方式枯燥，这使得不少学生缺乏起码的法治意识和法律知识。未成年犯在回答“此次犯罪的原因”时，选择“不懂法律”的占65%。58.1%的未成年犯“不知道是犯罪，也不知道会受到处罚”。64.7%的未成年犯“不知道自己的行为触犯了法律”。问及“假如在违法犯罪前存在下列哪些事项，你就不会实施违法犯罪行为”时，回答最多的是“知道犯罪的沉重代价”，占60.5%。访谈发现，未成年罪犯的受教育水平低，思维简单，缺乏基本的法律常识。一名犯组织卖淫罪的未成年犯说，没有意识到自己是在犯罪，因为她们(所组织的卖淫女)都是自愿的，觉得这样合乎情理就不算犯罪。部分未成年罪犯对犯罪行为的法律后果存在着错误认识，认为自己不可能被抓住或被判刑，即使判刑也不会判这么重。31.7%的未成年犯说“凭经验认为不会被抓住”。有些未成年犯存在着“法不责众”的心理，以为人多罪刑就会轻。有的未成年犯以为，认罪以后就可以回家了，也有的以为犯罪后果是拘留几天就放出来。问及如何预防未成年人犯罪时，回答最多的是“加强法治教育，使未成年人知道犯罪后果”，占62%。

3.全社会要加强未成年人的思想道德教育

第一，加强未成年人的人生观和价值观教育。调查发现，未成年犯的人生目标倾向于追求金钱、娱乐等物质利益享受。未成年犯所崇拜的对象依次是：歌手(39.5%)、富人(37.3%)和影视明星(35.5%)；而普通未成年人更多地倾向于追求对社会的责任和贡献，所崇拜的对象依次是科学家(43.2%)、作家(42.3%)、歌手(36.7%)和影视明星(32.6%)，仅有14.3%的普通未成年人把富人作为自己崇拜的对象，比例明显低于未成年犯。52%的未成年犯认同“人不为己，天诛地灭”，48.6%的未成年犯认为“有钱能使鬼推磨”，36.7%的未成年犯认为“不管用什么手段，只要能成功就行”，18.3%的未成年犯认为“为了挣钱，做什么都可以”，这表明违法犯罪的未成年人人生观、价值观严重扭曲，缺乏基本的行为底线意识。

第二，加强未成年人的道德教育。在公交车上遇到老人会让座的，未成年犯的比例是87.2%，低于普通未成年人的比例(93.9%)。未成年犯中53.4%对“打别人”、51.0%对“谩骂同学”、48.2%对“与老师争吵”、34.0%对“抢别人东西”、27.1%对“偷拿别人东西”，不会感到羞愧。访谈中，一名女警官说，有些未成年犯对犯罪没有认识，也没有羞愧感，对很多事情无所谓，比如卖淫、强制卖淫、组织卖淫，有的女性未成年犯甚至生了小孩或者流过产，她们都不认为这是个事儿，只要赚钱快就成。

4.及时对未成年人的不良行为进行教育矫治

调查发现，未成年犯一般在犯罪前具有不良行为甚至严重不良行为。70.0%的未成年犯“经常吸烟”，58.0%的未成年犯“经常玩网络游戏”，44.1%的未成年犯“经常进入KTV、酒吧等场所”，39.6%的未成年犯“经常夜不归宿”，30.2%的未成年犯“经常逃学”，26.2%的未成年犯“经常酗酒”，24.8%的未成年犯“经常打架斗殴”。相比之下，90%以上的普通未成年人没有上述不良行为。在未成年犯的不良行为类型中，严重不良行为所占的比例较大。三分之一甚至一半以上的未成年犯有过“携带管制刀具、强行索要财物、观看色情或淫秽的影视和读物、偷窃、赌博、故意毁坏财物”等违法行为。

不良行为尤其是严重不良行为未得到及时教育矫治，是导致未成年人犯罪的重要因素。不良行为或严重不良行为容易诱发犯罪行为，犯罪行为是不良行为或严重不良行为长期累积的结果。有些未成年犯长期有偷窃的习惯，没有得到及时有效的教育矫治，最终导致盗窃犯罪行为；有些未成年犯携带管制刀具进入校园，屡教不改，一旦遇到矛盾激化，就会恶化为故意伤害犯罪行为；有些未成年犯长期沉迷网络游戏，无法自拔，一旦打游戏缺钱，就会实施盗窃、抢劫等侵财型犯罪行为。一位接受访谈的未成年罪犯说：去酒吧(喝酒、吸毒)的钱都是朋友凑的，自己也有一点，别人出一点，后来没钱了，就去抢劫了。

未成年犯开始出现不良行为的年龄是在10-12岁之间，12-14岁之间有不良行为的比例增加较快，此年龄段的未成年人正值青春期，叛逆性强，不良行为由量变到质变的问题突出。在14-16岁期间，除强行索要财物、观看色情或淫秽的影视和读物、赌博等不良行为以外，其他不良行为呈下降趋势。因此，对于未成年人不良行为的教育矫治主要集中在初中阶段，尤其是在初中一、二年级。目前未成年人的不良行为没有得到及时有效的教育矫治，这是未成年人违法犯罪治理机制中亟需加强的工作。

三、落实未成年人违法犯罪治理工作的主体责任

从调查情况看，对于未成年人违法犯罪的治理，一些地区形式上有多个部门负责，实际上没有部门真正负责。有的司法机关对违法犯罪未成年人的保护不够。大量社会组织没有参与未成年人违法犯罪的治理工作。有的地方团组织没有很好地发挥协调作用。

1.各级党委、政府加强组织领导

未成年人违法犯罪治理工作，要在党委、政府的组织领导下实行综合治理。当前的重点是，发展公共服务，解决未成年人基本的生活、教育、就业等实际问题，为经济困难家庭的未成年人享受基本生活和义务教育排忧解难；加强社会管理，明确政府有关部门的责任，大力消除诱发未成年人违法犯罪的不良社会文化因素，切实解决未成年人失学、辍学现象和闲散未成年人、留守未成年人、流动未成年人的管理问题；在大中城市发展专门学校，为有严重不良行为的未成年人提供合适的专门教育；建立健全专业化的社区矫正机制，使得违法犯罪未成年人能够在社区得到矫正，从而改过自新，回归社会。

2.政法机关切实履行执法职责

公检法司等政法机关要按照未成年人刑事司法的新要求，在控制犯罪、维护社会秩序的同时，对犯罪的未成年人实行教育、感化和挽救，加强对未成年人的教育挽救和帮助矫治，促使未成年人重新回归社会。要树立恢复性司法的理念，尽可能实施非刑罚、非监禁的处理，弱化未成年人的犯罪标签心理。要把“教育为主，惩罚为辅”原则贯穿于侦查阶段、审查起诉阶段、审判阶段和执行阶段等全过程，实现案件办理方式的和缓化和处理结果的轻缓化。办理未成年人违法犯罪的案件，要设立专门机构或者指定专人办理，审判前要与羁押的成年人分别看管，判决后要与服刑的成年人分别关押。要落实好附条件不起诉和犯罪记录封存制度。

3.社会组织积极参与

各种社会组织要积极参与未成年人违法犯罪的治理工作。当问及“在社会帮教方面，青少年维权、志愿者协会等社会组织可以为你提供哪些方面的帮助”时，回答比例占前三位的是“心理辅导”、“就业培训”和“法律援助”，分别占55.1%、43.2%和42.9%。许多心理、法律、社工等专业人员有意愿参与对违法犯罪未成年人的帮扶，关键是需要一个组织平台。调查发现，深圳市宝安区有民办企业参与未成年人违法犯罪的治理工作，在不良行为矫治、心理辅导、帮助就业等方面取得了实效。

4.共青团要发挥好“专项组”组长单位的职能作用

共青团组织要主动争取党委、人大、政府的重视和支持，发挥好综合治理委员会预防青少年违法犯罪专项组成员单位的职能作用，集中力量解决治理未成年人违法犯罪中的突出问题。另外，要发挥团属研究部门的调研优势，开展对未成年人违法犯罪状况的调研活动，提出治理未成年人违法犯罪的对策和措施；要向立法部门反映现实情况，争取更多关于治理未成年人违法犯罪的法律、法规的出台，为治理工作提供法律保障；要发挥联系青联、学联、青年企业家协会、青年志愿者协会等青年组织的优势，动员更多的青年组织参与到未成年人违法犯罪的治理工作中来，为促进违法犯罪未成年人回归社会贡献力量。

2014-12-10

张良驯，中国青少年研究中心副主任，教育学博士，21世纪教育研究院兼职研究员，主要研究青少年公共政策、青少年工作理论。

本文系国家财政专项资金课题——中国青少年研究中心“全国六类重点青少年群体研究”之专项课题“违法犯罪未成年人群体研究”(课题编号：ZD2014-5)的阶段性研究成果。课题组主要成员是张良驯、郭开元、陈卫东、陈 晨、匡敦校、刘胡权、许永勤、张小海。