中国未成年人社区矫正的问题及对策

■ 匡敦校

(中国传媒大学 政法学院，北京 100024 )

中国未成年人社区矫正的问题及对策

■ 匡敦校

(中国传媒大学 政法学院，北京 100024 )

作为与监禁刑并行的刑罚执行方式，未成年人社区矫正发挥着不可替代的作用。但我国的未成年人社区矫正存在着受害人的民事权益被排除在工作范围之外、对不服从监管的社区矫正人员缺乏相应的强制措施等问题。为此，应借鉴国外的成功经验，将未成年人犯罪案件被害人的民事权益纳入社区矫正范围之内。社区矫正机构应积极开展与工读学校的合作，将原属劳动教养范围的人员纳入社区矫正，强化社区矫正未成年人的隐私保护。

未成年人 社区矫正 刑罚执行 恢复性司法

社区矫正发源于西方国家，在20世纪后得到迅猛发展。社区矫正利用多种社会资源、整合社会多方面力量，对罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性相对较小的罪犯，或者经过监管改造、确有悔改表现、不至于再危害社会的罪犯在社区中进行有针对性管理、教育和改造的工作，是当今世界刑罚制度发展的趋势。

一、未成年人社区矫正的现状

我国的社区矫正从2003年开始试点，到2009年在全国全面试行，取得了良好的法律效果和社会效果。十多年来，全国各地累计接收社区服刑人员151万多人，累计解除矫正89万多人，截至2013年有社区服刑人员62万多人，社区服刑人员再犯罪率一直控制在0.2%左右的较低水平[1]。

根据课题组对全国12个省、直辖市的社区服刑人员的匿名抽样调查，高达90.3%的人认为社区服刑有利于重新融入社会，其中，东部地区为92.2%，中部地区为89.6%，西部地区为86.5%。值得注意的是，持这种看法的非独生子女的比例较之独生子女高出3.7个百分点。这表明，非独生子女的社区服刑人员与社会具有更高的亲和力，对尽早回归社会有着更强烈的愿望。

从全国各地来看，北京市于2003年4月下发《关于开展社区矫正试点工作的意见》，其中东城、密云、房山3个区县被确定为首批试点区县，由此，社区矫正试点工作在北京市全面开展起来。随之，北京市下发了《社区矫正对象衔接规定(试行)》等地方性规范文件。当年年底，又有另外5个区县加入到第二批试点范围。武汉市作为全国第二批社区矫正试点城市，于2005年5月在7个中心城区启动试点工作，截至2012年3月，全市累计接收社区矫正人员7 859人，解除矫正5 151人，在册社区矫正人员2 708人，其中管制占2.6%，缓刑占59.9%，假释占9.3%，暂予监外执行占8.5%，剥夺政治权利占19.7%。在矫人员中，未成年人占4.2%。全市社区矫正人员重新犯罪率一直控制在0.2%以下[2]。

上述数据在一定程度上反映了特定区域社区矫正人员(含成年与未成年)的基本情况。以下是课题组在全国12个省、直辖市范围内专门针对未成年矫正人员进行抽样调查的统计结果：

未成年人进行社区矫正的情形表

可以看出，在社区矫正未成年服刑人员当中，适用缓刑(有期徒刑宣告缓刑)的在我国东部地区占88.7%，中部地区占91.3%，西部地区则高达94.4%，平均为90.7%。就是说，在全部社区矫正未成年服刑人员当中，绝大部分属于缓刑犯，即宣告缓刑的比例远远高过成年社区矫正人员。

国内主流学说认为，社区矫正是与监禁矫正相对应的非监禁刑罚执行方式，是一项重要的刑罚执行制度改革。社区矫正在未成年犯改造中的作用和意义远远高于成年犯。从课题组对全国抽查省份的调研所了解的情况来看，在未成年人犯罪案件当中，一般来说主犯往往是成年人，而且常常是交叉结伙。在课题组进行个案访谈的多个抢劫案当中，每次抢劫数额都不大，甚至低至几元，其行为呈现出“半游戏化”的特点。对于未成年人实施偷窃的，被判刑的很少。即便判刑，也是监外执行的多。以山东省为例，2011年未成年人被提起公诉的，全省有一千一百多件，但最终被判监禁刑而关进少管所的仅仅360人。其他的，大部分被判处非监禁刑。

二、未成年人社区矫正存在的问题

1.受害人的民事权益被排除在社区矫正的工作范围之外

现行的刑事责任理论将刑罚视为国家规定的违反其生存条件的价目表。在这张价目表中,任何犯罪行为均须偿付一定代价。犯罪人实施了一种具体的犯罪行为后,国家就有权按价求偿,要求犯罪人接受价目表上规定的刑罚[3]。当被告被起诉、面对国家时,国家只关心永恒正义的崇高利益,而不考虑被害者——即把索取赔偿看成是被害人的一般私人利益,留待另外的司法活动来解决。现行的刑事责任同时也仅是一种抽象责任,犯罪人通过接受刑罚承担了抽象责任, 却逃避了现实的、具体的责任,即向被害人道歉并提供赔偿的责任*参见张庆方:《恢复性司法研究》, 北京大学2001年博士论文。。

我国现有制度将对犯罪未成年人的社区矫正目标设定为矫正社区服刑人员的“犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会”*参见2003年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》。，整个社区矫正都围绕着罪犯即社区矫正人员展开。这就意味着把社区矫正这种非监禁刑与监所行刑等而视之，把两种不同的刑罚执行方式不加区分地仅仅看作是犯罪行为人与国家之间的博弈，而对犯罪给受害人造成的损害和痛苦却未给予丝毫的重视。这种片面的行刑观并未从根本上突破“报复主义”的窠臼，不过是后者的变异与延续。

2012年1月10出台的《社区矫正实施办法》第一条，把“将社区矫正人员改造成为守法公民”确定为该“办法”的唯一立法宗旨，丝毫未将受害人利益纳入考虑范围。该办法规定，参与社区矫正的机构和个人除了人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政部门及其所属社区矫正机构、司法所和监狱之外，还包括村(居)民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人，以及社会工作者和志愿者*参见《社区矫正实施办法》第2-4条。。却唯独在上述相关法律文件中寻找不见“受害人”的踪影。这种状况不仅落后于现代主流刑罚理论，而且被世界其他主要国家的司法实践远远地抛在身后。事实上，在绝大多数情况下，犯罪行为的实施均会给自然人、法人造成直接的侵害，它本身也是一种侵权行为。包含损害赔偿在内的“恢复性司法”兼具对损害后果的修复以及对被破坏、扭曲的社会关系的矫正功能，追求的是亚里士多德所说的一种人与人之间权利义务关系层面上的“矫正正义”。矫正正义具有浓郁的私法色彩。“私法属于矫正正义的领域，也就是说，平均交换成果的领域，而只有在交换成果的主体被平等对待的情况下，成果才可能用同一单位来计量。”[4]当然，私法意义上的矫正正义是以主体之间相互关系作为逻辑起点和归宿的。倘若因犯罪而被直接破坏、扭曲的人际关系不予修复或被忽视，不但心理和行为恶习的矫正、改造无从谈起，而且会助长犯罪行为人的侥幸心理，甚至产生一种“国家须得认真应付，受害人的财产损失与精神痛苦则为次要”的错觉，无论对犯罪行为人本人，还是其他可能实施同样行为的人，不但起不到应有的警示作用，反而会起到相反的效果。

2.社区矫正的定性不够准确

国外的未成年人社区矫正的对象不仅包括涉罪未成年人，而且包括其他违法与不良行为；矫正工作不仅局限于已决犯，而且覆盖到判决前的各个阶段。目前我国的理论和实务都是把社区矫正仅仅界定为一种行刑方式，是对已决犯的刑罚执行工作。这样的定性是不准确的。首先，在目前我国社区矫正的5个类别当中，“缓期执行”的未成年犯在缓刑期间显然是不需要“执行”相应主刑的。缓刑是指被判处一定刑罚的犯罪分子，在其具备法定条件的情况下，在一定期限内能够遵守一定条件，原判刑罚就不再执行的刑罚运用制度。根据2011年修正的《刑法》第76条规定，对宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，依法实行社区矫正，如果没有本法第77条规定的情形*2011年修正的《刑法》第77条规定的应当撤销缓刑后执行相应刑罚的情况分为两种：一是在缓刑考验期内犯新罪或者发现漏罪，按数罪并罚决定执行的刑罚；二是在缓刑考验期内违反监管规定，或者违反法院的禁止令，且情节严重的，应撤销缓刑，执行原判刑罚。，缓刑考验期满，原判的刑罚就不再执行。换言之，只要不存在漏罪、犯新罪或违反监管规定的情形，原判刑罚就不需要执行。由于缓刑中的“不再执行刑罚”是免除刑罚执行，消灭刑罚执行权，而不是刑罚执行完毕，也不是赦免，因此，行为人在缓刑考验期满后再犯罪不构成累犯，这是我国多数学者的观点。事实上，多数国家及地区刑法对缓刑期满后又犯罪都不作为累犯对待[5]。因此，把缓刑考验期视为刑罚的执行显然是不妥的。再者，把社区矫正界定为刑罚执行的一种方式，其后果是限制了社区矫正发展与功能的发挥。

3.对不服从监管的社区矫正人员缺乏相应的强制措施

由于未成年人好奇心强，自我控制力弱，导致脱管现象时有发生。目前，我国山东等地试行的手机定位仍存在一定漏洞。因为手机定位无法反映机主的真实位置，无法防止手机与机主分离现象的出现，也无法在分离现象出现时提供预警。其他国家和地区推行的电子镣铐措施值得借鉴。电子镣铐在欧美如法国、美国、加拿大，以及亚洲的韩国和我国台湾地区都有广泛的运用。社区矫正工作是一项执法活动，由于没有解决工作人员的警察身份，缺乏权威性和强制性。当前的情况是，从事社区矫正管理的三个部门(公安、司法行政部门、监狱)之间彼此存在职能上的错位——拥有采取强制执行措施之权的主体不负责日常管理工作，而负责日常管理工作的机构却不具有强制执法权。

据课题组对山东省章丘市所作的实地调研，2014年全市共有在矫人员800人，其中有3个受到警告的，有1个拟收监的。据工作人员介绍，针对不服从监管的在矫人员，矫治机构有权采取的最严厉的措施也不过是警告以及向有关机关提出收监的建议。这影响了社区矫正的监管效果。

4.未成年犯普通学历教育难以继续，《义务教育法》遭遇尴尬

课题组在北京市的调研显示，由于普通学校(中学)推行应试教育即专业文化教育,未成年人犯罪后原学校想方设法将尚处在义务教育阶段的他们劝退*据北京市西城区阳光中途之家工作人员介绍，在矫人员当中目前仍未成年的有两名。他们都是在犯罪后被原来的中学劝退，不得不离开普通中学另上职高。，而后续接收学校在接收转学过来的外校学生时通常要求出具该未成年人“无过”的证明。有的学校提出，既然一般违反校规的行为都可以被开除，那么比违反校规更加严重的犯罪为何不可以开除？这些问题需要在立法机关的主持下，召集教育主管部门会同司法机关共同解决。

此外，实践中还存在基层监管教育不够深入、细致，矫正对象安置基地缺乏、就业难度大，社区矫正“三无”(无家可归、无业可就、无亲可投)人员基本生活困难，社区矫正机构人手短缺，专职社工工资福利待遇偏低等问题。

三、完善未成年人社区矫正的对策建议

1.将未成年人犯罪案件被害人的民事权益纳入社区矫正的工作范围

积极与被害人(及其家属)就赔偿事宜进行协商，并根据协商的结果履行对被害人的民事责任，这本身也是犯罪行为人以实际行动“认罪”、“悔罪”的重要表现。恢复性司法的首要目的不是惩罚犯罪人,而是弥补犯罪给被害人造成的损失。若犯罪人不愿承担责任,则将由法官审判之,以判决强制犯罪人履行赔偿损失的义务。恢复性司法成功的关键不在于对犯罪人的影响,而在于损害可在何等程度上得以赔偿[6]。

在恢复性司法中,由于犯罪被认为是对被害人个人利益的侵犯,被害人是刑事司法的主体之一。赔偿是被害人的一项核心权利,对于被害人在遭受犯罪行为侵害之后重建生活、抚平被害人的精神创伤具有十分重要的作用。赔偿虽不能抹杀错误的存在, 但却有助于减轻被害人的痛苦。恢复性司法追求的是在被害人和犯罪人相互充分对话的基础上达成损害赔偿协议,赔偿协议是双方和解的一个自然结果,是犯罪人承认自己罪责的一种表示[7]。在世界各国，恢复性司法方兴未艾。将恢复性司法与社区矫正联系在一起,不仅应当将社区服刑人员的父母、社区代表、所在学校的代表、社会工作者等吸纳进来,尤其应当将受害人及其监护人吸收进来，对犯罪所致的损害以及如何予以弥补进行充分讨论。在犯罪行为人、受害人以及上述相关人员参加的情况下，选择并确定最为合适的补救措施及其他矫正项目。犯罪行为人可以选择金钱赔偿,也可以选择有偿劳动，通过一定时间的劳动以劳动报酬赔偿被害人所遭受的损失——当然，前提是要获得被害人的认可。损害赔偿是恢复性协议的重要内容之一，协议的签署者至少应当包括未成年的社区服刑人员及其监护人、受害人及其监护人(若受害人亦未成年)、社区矫正机构等。在国外，恢复性协议通常含有损害赔偿、为社区劳动和接受教育的内容[8]。恢复性协议当中有关赔偿的条款具有民事契约的属性，因而受害人及其监护人有权要求该社区服刑人员履行协议相关条款所确定的义务。社区矫正机构对于犯罪行为人履行恢复性协议条款的相关义务可进行必要的监督。

与传统的行刑模式相比，以和解与会商为表现形式的恢复性司法可以激发犯罪人的责任担当意识,激活其亲社会倾向，促使犯罪行为人从罪错中自愿汲取教训,通过接受教育、参加劳动、赔偿被害人损失等,赢得社会的尊重[9]。

在恢复性司法中,犯罪人对被害人的赔偿方式主要是金钱赔偿,此外还包括向被害人提供个人劳务,向社区提供社区服务。对于那些经济状况不佳、无力赔偿的犯罪人,可以让他们通过社区服务等形式来挣钱赔偿。有些案件中,直接通过犯罪人为被害人提供私人服务的形式来实现赔偿。对于未成年犯罪人,有的被害人坚持不让犯罪人的父母提供赔偿,非要犯罪人用自己的劳动所得进行赔偿,目的是让犯罪人接受教训,被害人的这种要求理应得到满足[10]。

2.在平等协商基础上就职业教育与技能培训开展与工读学校的合作

目前的社区矫正虽然倡导宽严相济、惩罚与教育相结合，但实际工作中，由于社区矫正机构主要由司法所主导，由公安派出所、街道等参与，一方面大量的社区服刑人员与有限的管理人员的矛盾日益突出，另一方面教育尤其是对犯有罪错的未成年人的教育工作原本并不是司法所擅长的领域。实际上，在本课题组对北京某区工读学校的调研中发现，该校在工读教育方面积累了丰富的经验。该校分初中部与高中部(职高)。倘若今后能够将在矫人员的教育工作以合作或者委托的方式通过双方平等签署的协议由工读学校来实施，那么，工读学校的初中部可以满足尚未完成九年义务教育的未成年在矫人员的教育问题；而高中部可以满足他们的技能学习与培训方面的工作，从而减轻他们对未来找工作、谋生的担忧。

课题组在对黑龙江某工读学校的调研中发现，该学校拥有良好的硬件设施和师资配备，但因为社会观念上的原因加之地处郊区，生源严重不足(全校仅有2名学生)，这是教育资源的严重浪费。一边是矫治机构人手短缺，教育与技能培训缺位，另一边是教学设备与具有丰富的针对“问题学生”教学经验的师资的闲置。建议把在矫人员的教育与技能培训通过委托合同或者其他合作形式交由工读学校来具体实施，而由社区矫正机构进行监督和定期考核。

以就业为导向的职业教育与技能培训，把法制教育贯穿其中，应当作为对未成年社区服刑人员开展的教育项目的基本内容。课题组对全国12个省、直辖市的社区在矫人员(未成年人)就相关问题问卷调查发现，关于“你对未来生活最担心的是什么？”有超过一半的调查对象回答最担心“能否找到工作”。其中，东部地区、中部地区、西部地区分别有50.9%、58.8%和61.7%的被调查对象把未来工作问题视为最大的忧虑。

课题组关于“你认为国家和社会应如何预防未成年人犯罪？”问题的调查则进一步印证了工读学校对预防未成年人犯罪(既包括预防未成年人初次犯罪，也包括预防他们在社区或监狱服刑期间以及刑满后再次犯罪)所起的作用：在被调查的406名社区矫正未成年人当中，有超过三分之一的人(146人)认为，应当“办好专门学校教育”，占全部被调查人数的35.96%。

3.强化社区矫正未成年人的隐私保护

隐私，是自然人不愿意为他人知晓和侵扰的私人信息、私人活动与私人空间。经过一个多世纪的发展演变，当下，隐私在性质上已经由最初的“民事权利”属性，发展成为“基本权利”属性。通常认为，隐私权是自然人享有的对与公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权。隐私权是每个自然人都享有的权利。近半个多世纪以来，加强对未成年人的隐私保护已经成为有关国家和国际组织的工作重点之一。

虽然保护未成年人隐私已经成为社会各界的共识，但是，争议在于，哪些人和机构有权知晓矫正对象的个人隐私，尤其是与犯罪有关的个人信息？除监护人、司法机关之外，其就读的学校、拟转入的学校是否有权知晓？我国现行《刑事诉讼法》第274条规定：“审判的时候被告人不满十八周岁的案件，不公开审理。但是，经未成年被告人及其法定代理人同意，未成年被告人所在学校和未成年人保护组织可以派代表到场。”根据该条规定，未成年被告人所在学校和未成年人保护组织知晓、介入与犯罪有关的司法活动是有条件的，即必须事先征得未成年被告人及其监护人的同意。按照规定，司法机关可以对未成年犯罪嫌疑人、被告人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查并作为办案的参考。审判时被告人不满十八周岁的案件，不公开审理。对犯罪时不满十八周岁，被判处五年有期徒刑以下刑罚的，实行犯罪记录封存制度，除司法机关因办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询以外，不得向任何单位和个人提供。我们认为，在对社区矫正工作人员的培训中，应增设隐私权保护的内容，并且写进其工作守则当中。

课题组在北京市调研过程中采访到了负责社区矫正的司法所工作人员以及在矫人员的突出代表小强(化名)。据介绍，小强在上初中期间，由于父亲酗酒，奶奶与母亲关系不睦，为了宣泄、寻刺激，跟随职高男生多次实施抢劫。结果被判处两年有期徒刑，缓刑三年执行。案发当时在上初二，案发后一方面是学校劝退，另一方面她本人也想转学，后来对拟接收的学校未披露此前曾涉罪之事。该校接收后，她一方面发奋学习，另一方面积极配合社区矫正，很快面貌焕然一新。

对于社区矫正的未成年人隐私权保护的范围和程度存在着不同观点，一种观点认为，应当将未成年人隐私知晓者的范围尽可能缩小，即仅限于公检法的直接办案人员以及矫正小组成员。另一种意见主张，知晓的范围应当涵盖学校、社区等主体。课题组调查发现，从事社区矫正的工作人员提出，有的未成年人犯罪，司法所出于保护未成年人隐私的考虑未通知学校，这样矫正对象就可以继续在原校上学，中学毕业后还能上大学。这对那些仅仅有一般违反校规行为即被开除的学生来说不公平。我们认为，这种观点有一定道理，但应当区分情况。对于那些严重且属于主观故意的犯罪行为如杀人、强奸、贩毒等，对周围人群的人身存在潜在巨大威胁的，这些矫正对象的隐私权保护就应予以适当弱化。美国于20世纪90年代颁布的“梅根法”就值得我们借鉴。课题组在对北京市丰台区中途之家的访谈中，管理人员就坦承，未成年人社区矫正最大的难题是对未成年犯罪的情况不能公开。现实中，矫正对象只要不属于义务教育的范畴，如果想要继续在原学校上学，学校未必配合，而且其他学生的家长也会向学校施加压力，要求学校对犯罪的学生予以劝退。

4.充分发挥社工的作用，逐步实现社区矫正工作的专业化

社区矫正机构应积极开展与专业性社工事务所的合作。据课题组对北京市西城区的调研，非营利性的社工组织正在逐步扩大对包括社区矫正在内的青少年司法的介入范围。社工组织一般在征得社区服刑人员的同意后，由该机构社工一对一地制定矫治方案。除参与社区矫正工作之外，还包括落实附条件不起诉，从一开始就进行司法分流。该组织承接与司法相关的业务时，通过政府购买服务解决社工的工作经费问题，具体操作上是以项目形式提出申请。

课题组对北京超越青少年社工事务所的调研显示，该事务所在服务对象方面的定位是与司法相关的青少年(包括加害人、被害人)。仅2013年一年就接受委托三百余件(司法委托)。其职能包括涉罪调查、帮教、刑事和解(司法程序)、被害人协助、合适成年人服务(在刑事询问中，在其父母因故无法到场时适用。目的在于防止司法机关工作人员刑讯逼供。由社工进行监督)以及司法社工培训等6项。其中的涉罪社会调查旨在确定羁押的必要性。内容包括成长经历、行为习惯、生理心理特点、法律法规认识情况、家庭、社群、回归社会的风险性因素等，供司法部门参考。社工事务所开展上述活动的经费来自司法机关的专项预算，即司法机关对相关服务的“购买”。这种运作模式是未来的方向，但仍有改进的余地。

5.原属劳动教养范围的人员应纳入社区矫正

劳动教养人员系普通违法者,其行为属一般违法行为；相比之下，社区矫正的对象是罪犯,其行为属犯罪行为。一般违法行为的社会危害性显然小于犯罪行为。以此推理,对劳教人员的处遇措施设置理应比罪犯更为宽松。

但事实上，随着社区矫正的推行,缓刑犯、假释犯、管制犯、暂予监外执行的人犯等社区矫正对象同劳动教养人员相比，反而更加宽松。至少，社区矫正人员不需要生活在高墙之内，他们比劳教人员享有更大的行为自由。只要不离开特定的地域(如所在市区)并且不进入特定的场所(如网吧、KTV等)，社区矫正人员就可以干自己想干的事，求学或者工作都不受影响。这就形成了一个悖论，给人一种当初“与其违法，还不如犯罪”的印象，直接影响了对违法者的教育、改造效果。所以，有学者指出，不管劳动教养制度未来何去何从,其所规制的违法人员和违法行为不会消失,对这部分人员就存在违法心理和行为恶习的矫正问题,而且国外的社区矫正大多包括了对一般违法行为的矫正。因此，不论是从理论上还是从实践上看,我国的社区矫正制度都应将劳教人员纳入社区矫正的范围[11]。

[1]秦 静：《健全社区矫正法律制度研讨会综述》，http://www.moj.gov.cn/sqjzbgs/content/2013-07/29/content_4706329_3.htm

[2]《武汉市人民政府关于社区矫正及安置帮教工作情况的报告》，http://www.whrd.gov.cn/cwhgb13j23/5078.shtml

[3][7][10]刘东根：《恢复性司法及其借鉴意义》，载《环球法律评论》，2006年第2期。

[4]G.拉德布鲁赫：《法哲学》，王 朴译，北京：法律出版社2005年版，第133页。

[5]郑茂永:《缓刑制度的立法完善研究》，http://old.wanglei.com/Article_Show.asp?ArticleID=806

[6][8][9]约翰·布拉德：《荷兰：社区矫正与恢复性司法结合之路》，颜九红译，载《北京政法职业学院学报》，2008年第1期。

[11]贾学胜：《美国社区矫正制度对我国的借鉴》，载《法治论坛》，2008年第2期。

(责任编辑：王俊华)

2014-12-10

匡敦校，中国传媒大学政法学院副教授,主要研究人身权法、侵权法、合同法等。

本文系国家财政专项资金课题——中国青少年研究中心“全国六类重点青少年群体研究”之专项课题“违法犯罪未成年人群体研究”(课题编号：ZD2014-5)的阶段性研究成果。课题组主要成员是张良驯、郭开元、陈卫东、陈 晨、匡敦校、刘胡权、许永勤、张小海。