农民工创业政策:回顾、评价与展望

傅晋华

(1. 中国社会科学院经济研究所博士后流动站，北京 100836;2. 中国科学技术发展战略研究院，北京 100038)

农民工创业是以创业促进就业、拓展农村劳动力转移就业和增收的重要途径［1-2］。为了促进这一特殊群体创业活动的生成、提高初创企业的成活率，政府相关部门通过出台激励和扶持政策引导农民工进行创业。本文系统梳理总结了中国农民工创业政策发生、发展的四个阶段及每个阶段的政策特点，结合创业政策三维度分析框架对现有的农民工创业政策进行了评价，指出政策中存在的问题，最后提出未来进一步完善农民工创业政策的几个重点方面。

1 历史与嬗变

创业政策与创业活动发展变化密切相关［3-4］。农民工创业政策旨在促进这一类群体创业活动开展。因此，农民工创业政策的演变在一定程度上反映出农民工群体创业活动的变化趋势。综合判断，大致可以分为四个阶段。

1.1 第一阶段(20 世纪90 年代中期—2000 年)

农民工返乡创业萌芽，创业政策还未形成。

自20 世纪80 年代后期以来，中国农民的大规模跨区流动即“民工潮”逐渐受到政府和学界的广泛关注。到了90 年代中期， “民工潮”的发展又引发出农民工回乡创业现象的出现。但是，一些学者从1997 年底对回流问题开展为时四年的研究表明，农民工回流的主要原因是外地就业困难，而以回乡投资创业为目的的回流仅占回流劳动力的2.5%，返乡创业还只是个别现象［5］。因此，当时农民工问题的核心主要还是就业问题，政府最关心的是采取何种方式安置农村剩余劳动力，对农民工回乡创业的判断仅仅是提供了一种新的就业政策选择。

1.2 第二阶段(2001—2007 年)

农民工返乡创业趋势增强，国家层面政策开始关注，地方层面在出台具体落实政策上缺乏动力。

21 世纪以来，随着沿海发达地区劳动密集型产业向中西部地区转移加快，以及中西部自身发展条件和环境的改善，农民工回乡创业逐渐兴起，成为推动中西部地区城镇化、工业化的重要途径。根据国务院发展研究中心2007 年开展的针对农民工回乡创业现象的“百县调查”表明，农民工回乡创业步伐加快，农村劳动力呈现双向流动的新局面。该调查数据显示，截至2006 年，301 个调查村回乡农民工占外出农民工的23%，回乡创业者占回流农民工的8.3%;在3026 名农民工回乡创业者中，1990 年以前回乡创业的占4%，1990—1999 年回乡创业的占30.6%，2000 年之后回乡创业的占65.4%［6］。农民工回流的这种明显趋势变化在国家层面得到了关注，2007 年中央一号文件首次提出，“采取各类支持政策，鼓励外出务工农民带技术、带资金回乡创业，成为建设现代农业的带头人”。但是，各级地方政府并未对这种回流经济行为产生同样关注，认为农民工回乡创业是“小打小闹”，在扶持政策出台上缺乏动力，一些地方仅仅是把招商引资或扶持城镇再就业的有关政策延用于回乡创业，政策缺乏针对性和操作性。

1.3 第三阶段(2008—2012 年)

金融危机带来的就业压力促使国家和地方政府把创业带动就业作为主要政策手段之一，后危机时期农民工创业政策逐渐成为农民工政策的重要组成部分。

2008 年爆发的国际金融危机对农民工外出务工产生严重不利影响，形成大批农民工“返乡潮”。据统计，2008 年大约2000 万的农民工由于经济不景气失去工作或者没有找到工作而提前返乡，占当年外出就业农民工总数的15.3%。在如此严峻就业形势背景下，从中央到地方各级政府密集出台了一系列政策来帮助农民工解决就业难题。其中，通过自主创业来带动就业成为扶持政策中的重要方面。2008 年9 月，国务院办公厅转发了人力资源与社会保障部等11 部委联合出台的《关于促进以创业带动就业工作的指导意见》，该意见明确指出，要“重点指导和促进高校毕业生、失业人员和返乡农民工创业”。同年12 月，国务院办公厅又专门下发了《关于切实做好当前农民工工作的通知》，其中， “大力支持农民工返乡创业”被列为六大方面措施之一，在降低农民工创业门槛、开辟创业“绿色通道”以及提供创业融资服务等方面提出了具体指导措施。由于农民工返乡创业在各地产生积极的就业效应，2008 年及后金融危机的几年里，中央一号文件均在涉及农民工政策部分将促进农民工创业列为重要政策措施之一。各级地方政府对农民工创业的重视程度有所提升，结合地方实际制定出台了相关政策来扶持农民工返乡创业或就地就近创业。

1.4 第四阶段(2013 年至今)

新型城镇化为农民工创业带来巨大市场机遇，制定完善农民工创业政策是政府推动新型城镇化发展的重要政策着力点。

十八大召开后，新一届中央政府提出了本届政府的施政主张。其中，新型城镇化是重大发展战略之一，强调城乡发展一体化，着力构建以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。在新型城镇化过程中，农民工如何市民化，即实现“人的城镇化”，成为新型城镇化需要面对的核心与焦点。和传统城镇化资源由农村向城市的单向转移不同，新型城镇化过程强调城乡互动，城市产业和公共服务等资源将会在小城镇及农村社区有效配置，这为农民工返乡创业提供了大量市场机会。政府如能采取有效措施加以引导的话，则将可能形成新的产业集聚，从而推动城镇化良性发展。因此，在新型城镇化背景下，除了在户籍、社保等领域进一步完善相关制度外，加强农民工创业政策的制定与落实也是重要方面之一。

2 问题与评价

当前农民工创业还存在各种问题，比如:创业融资难、面临用地制约、农民工创业者自身素质有待提高、地方政府的重视程度不够等，这在一定程度上表明农民工创业扶持政策的效能缺失，亟待在制度设计上有所完善。

目前国内外关于创业政策机制设计的理论研究不少，其中，被众多学者公认的较为权威的创业政策分析框架是由德国学者伦德斯特罗姆和史蒂文森共同创建的“动机-技能-机会”三维度分析框架［7-8］。该框架认为，创业政策应包括激发创业动机的政策、提供创业机会的政策以及培育创业技能的政策等三个方面。本文认为，目前农民工创业政策效果不理想，最根本的原因还是缺乏对目标群体创业需求的真实了解，政策针对性不强，驱动效应有限。具体来看，政策设计存在的主要问题包括三方面。

2.1 对新生代农民工创业活动特点关注不够

当前，农民工群体已经呈现出显著的代际分化现状。新生代农民工业已成为农民工群体的主要构成。和老一代农民工相比，新生代农民工在职业发展上更多把“自己给自己当老板”当作理想，表现出较强的创业意向，是主要的潜在创业群体之一。但是，他们的创业活动特点和老一代农民工相比有较大差异。比如，新生代农民工在创业地点上更倾向于城市创业，而不是返回农村创业;在创业行业选择上更倾向于在零售业、服务业等第三产业中创业，而较少选择农产品加工或规模种养殖业等涉农行业;在创业形式上，新生代农民工凭借对信息技术的较好掌握，会采取一些新兴的创业形式，比如开网店等。因此，如果政策设计笼统地将目标群体设定为农民工，而对新生代农民工所表现出的这些创业需求差异不加考虑的话，则政策效果就会大打折扣。而现行农民工创业政策就恰好存在上述问题。

2.2 把创业政策作为就业政策来认识和执行

创业在促进地方经济发展、增加就业方面效果明显。鼓励农民工创业，不仅能解决其自身的就业难题，同时还能带动其他农村剩余劳动力就业，这种就业倍加效应受到各级政府的关注。从目前已有农民工创业政策看，其主要政策目标还是为了解决就业。比如，现有几个国家层面的政策文件均不是专门针对农民工创业，而分别是从就业工作、农民工工作等层面入手制定，涉及创业的政策只是其中的一部分。现行地方层面的创业政策则更加明显地指向解决就业问题的政策目标，特别是针对国际金融危机所带来的农民工“失业潮”现象。这种以就业目标导向来制定和落实创业政策的思路，尽管对缓解就业矛盾、促进社会稳定有所作用，但是对地方经济发展来说，仅仅是增加了各种各样的“小商小贩”，经济增长效应不明显。因此，从长期看，地方政府没有出台和落实农民工创业政策的动力，而仅仅是把它作为一项维稳的政治任务来做，政策的系统性和持续性均难以保障。

2.3 沿海发达地区地方政府对农民工创业的重视程度不足

通过对全国不同省区出台的农民工创业政策进行比较分析发现，目前中西部劳务输出省区出台的农民工创业政策数量要明显多于输入地省区。例如，在省级层面，像河南、江西、四川等劳务输出大省均出台有比较系统完备的针对返乡农民工创业的政策，而像北京、上海、天津等省市则较少出台相关政策。在市县级层面，一些劳务输出大市或者大县出台的政策措施比较多，而外出打工农民较少的市县则相对较少。这一方面再次印证目前农民工创业政策的目标导向是解决就业为主，另一方面也反映出不同地区对农民工创业问题重视程度的差异。沿海发达省区只关心省内农民工创业，对跨区的返乡农民工创业大多认为是回流地政府的事，和自己无关。但是，从微观创业者角度看，先前经验对其识别创业机会和动员创业资源有着重要作用。一项针对16 省区700多名返乡创业农民工的调查显示，65.6%的创业者认为自己创业的第一个商机与沿海务工地的工作经历直接相关［9］。因此，如果在沿海务工地和返乡创业地之间能够通过政策设计形成一种农民工创业资源流动和共享机制，则对促进农民工创业水平将产生重要推动作用。然而，目前政策在此方面还基本处于空白。

3 未来政策展望

有效的创业政策对推动创业活动开展、提高初创企业成活率至关重要。作为联系城乡经济的重要群体，农民工外出务工和回流创业成为中国经济发展中独特而重要的现象。而这一现象又处在不断发展变化演进当中。因此，进一步深入分析理解新时期农民工创业需求，调整与完善创业政策非常必要。

3.1 推动新生代农民工创业是新时期农民工创业政策的重点

新生代农民工目前已成为我国农民工群体的主要构成。和老一代农民工相比，新生代农民工具有许多鲜明的群体性特征。这些特点促使中央在2010 年一号文件中就明确提出， “采取有针对性的政策措施，着力解决新生代农民工问题”。对农民工来说，创业是一种典型的职业转换。在此方面，新生代农民工具有创业意愿强烈、创业地点的城市偏好、创业能力低导致的创业盲目性等特点，这些特点在老一代农民工身上没有或者不明显。因此，鉴于新生代农民工问题的重要性和这一群体鲜明的创业行为特征，未来农民工创业政策应该把促进新生代农民工创业活动作为重点。

根据“动机-技能-机会”三维度设计原则，政策应在增强新生代农民工创业动机、提高创业技能和增加创业机会三方面发挥效能。首先，如何增强创业动机。新生代农民工已经具有较强的创业意愿，未来政策设计的重点应该是如何把这种意愿转化为切实可行的计划或努力方向。创业培训是最直接有效的方法。考虑到新生代农民工的文化水平和经济状况，创业培训一定要简单有用，并且要免费或者提供创业培训补贴，以鼓励更多的青年农民工参加培训。其次，如何提高创业技能。创业是一项需要创业者具备多种能力的事业。针对新生代农民工创业风险承受能力弱、初创企业市场竞争力不强等“先天不足”，政策应为他们提供全程的创业指导与咨询。通过设立长期的“创业援助站”或“创业咨询室”，组织各类专家或有经验的创业者为这些新生代农民工创业者提供市场、技术或政策咨询，帮助他们度过创业“死亡谷”，提高创业成功率。最后，如何增加创业机会。政策设计一方面要降低创业进入成本，另一方面要增加创业资源的可获得性。通过建设农民工创业园、创业孵化基地等创业平台，降低初创小微企业运行成本;通过小额担保贷款、农民工评级授信制度等制度创新，拓宽融资渠道，增强新生代农民工创业资金的可获得性;通过由政府提供适合新生代农民工需求的创业项目，拓宽创业进入渠道。

3.2 未来农民工创业政策应积极引导创业者提升创业活动的创新性

各地把农民工创业政策当作就业政策来认识和执行，很大程度上是基于对农民工创业大多属于“生存型创业”的判断。生存型创业是指创业者迫于生活压力而被迫选择创业行为，并主要从事低成本、低门槛、低风险、低利润的行业。但是，政策制定者明显忽略了农民工整体文化水平已经大大提升的事实，特别是新生代农民工，他们的受教育程度往往比老一代农民工要高许多。而且，新生代农民工选择创业往往不是因为找不到工作，而是觉得自己当老板能够更好地实现职业发展理想。因此，创业政策应该更多引导农民工，特别是新生代农民工去从事一些创新性更强的创业项目，以此增强初创企业竞争力，提高创业成功率。

具体建议包括以下几个方面:一是在创业培训中加强潜在农民工创业者技术能力的培训，重点对其进行计算机操作、互联网应用、电子商务、信息处理等方面的专业知识培训;二是为农民工创业者创业提供技术咨询服务，通过电话、短信、网上论坛等方式提供技术、产品营销等专业咨询服务;三是设立一批“草根创新创业”项目，为新生代农民工初创企业提供孵化服务，同时帮助其进行产品开发、知识产权保护及市场推广等。

3.3 新时期应更好地发挥农民工创业政策促进地方经济增长的政策效应

创业政策不仅能形成较强的就业带动效应，而且会对地方经济增长产生积极促进作用。但是，目前中国各级地方政府更多是把目光盯在了农民工创业所带来的就业效应上，对其所能产生的经济增长效应关注不够。事实上，未来农民工创业面临有利的宏观经济环境。一是新型城镇化带来的市场机遇;二是沿海发达地区向中西部欠发达地区进行产业转移所带来的市场机遇。如何能将微观经济主体的创业行为与宏观经济发展的市场变化联系起来，政策在这一过程中应该发挥引导作用。

具体政策建议包括:第一，配合各地新型城镇化规划，引导农民工返乡创办的企业适当向小城镇集聚。一要优先解决创业用地问题。充分利用小城镇和乡村的存量非农建设用地，支持农民工创办适合当地产业发展需求的各类企业;二要解决创业农民工的后顾之忧。通过鼓励创业落户、降低或取消户籍限制、扩大城镇医疗保险覆盖范围等措施将市民化和创业职业转换结合起来，使小城镇真正成为新生代农民工的“安居乐业”之地。第二，探索建立沿海务工地和返乡创业地之间的农民工创业联系机制。充分利用沿海发达地区产业转移的市场机遇，鼓励返乡农民工结合本地区的资源优势创办延伸城市产业链条的新事业，成为沿海发达地区产业发展的生产基地，同时带动本地经济增长。

［1］韩俊，崔传义.我国农民工回乡创业面临的困难及对策［J］.经济纵横，2008，(11).

［2］崔传义.进入21 世纪的农民工回乡创业［J］.经济研究参考，2008，(31).

［3］赵都敏，李剑力.创业政策与创业活动关系研究述评［J］.外国经济与管理，2011，(3).

［4］高建，盖罗它.国外创业政策的理论研究综述［J］.国外社会科学，2007，(1).

［5］白南生，何宇鹏.回乡，还是外出?——安徽、四川二省农村外出劳动力回流研究［J］.社会学研究，2002，(3).

［6］国务院发展研究中心《农民工回乡创业问题研究》课题组.农民工回乡创业现状与走势:对安徽、江西、河南三省的调查［J］.改革，2008，(11).

［7］Lundstrom A，Stevenson L. Entrepreneurship Policy for the Future［R］. Swedish Foundation for Small Business Research，Irwin，2002.

［8］Lundstrom A，Stevenson L. Entrepreneurship Policy:Theory and Practice［J］.International Studies in Entrepreneurship，2005，(9).

［9］赵浩兴，张巧文.内地农民工返乡创业与沿海地区外力推动:一个机制框架［J］.改革，2011，(3).