广西建设项目环境监理发展现状和对策研究

曾健华，刘 杰，季 彤

（1.广西壮族自治区环境监测中心站，南宁 530028；2.广西壮族自治区环境保护厅，南宁 530028；3.南宁市环境保护监测站，南宁 530012）

广西建设项目环境监理发展现状和对策研究

曾健华1，刘 杰2，季 彤3

（1.广西壮族自治区环境监测中心站，南宁 530028；2.广西壮族自治区环境保护厅，南宁 530028；3.南宁市环境保护监测站，南宁 530012）

介绍了我国建设项目环境监理工作的起源和发展，以及广西环境监理工作的现状；梳理了试点省份建设项目环境监理的主要做法、成功经验和存在问题；重点对其工作管理模式、监管要求、收费标准及对机构、人员素质的要求等加以总结；针对广西建设项目环境监理管理体系尚未建立等实际，提出了当前广西环境监理初步发展的建议。

环境监理；建设项目；现状；建议；广西区

广西建设项目环境管理实行的是建设项目环境影响评价和“三同时”两项管理制度，管理工作的两个重点为建设项目的环保审批和竣工验收，而施工阶段的环境保护一直是环境管理的薄弱环节。过程管理的缺失，直接导致大量审批的建设项目“三同时”执行效率低或在“三同时”执行过程中发现大量违法违规问题，如项目选址、建设内容、规模相对于环评有较大出入，污染物种类、排放强度以及对环境敏感点的影响发生较大变化，项目环境保护工程设施建设滞后于主体工程建设，没有做到“三同时”等。事后管理不仅会造成大量人力、物力损失，而且对生态及周围环境敏感点的破坏也可能无法弥补。因此，加强建设项目施工阶段的环境管理已成为急需解决的问题。

1 环境监理概述

1.1 我国建设项目环境监理起源与发展

中国环境监理工作开始于20世纪80年代[1]，1995年黄河小浪底水利枢纽工程按照世界银行贷款方的要求首次正规引入了现代意义上的环境监理[2-4]。实践证明小浪底工程引入的环境监理是一种先进的环境管理模式，其能与工程建设紧密结合，使环境管理工作融入整个工程实施过程中，变被动环境管理为主动环境管理，有效预防和减少了施工过程中的环境污染和生态破坏[5]。为了推广环境监理工作，落实环境保护“三同时”制度，并进一步加强建设项目的施工期环境管理。2002年，环保总局、交通部、水利部、国家电力公司、中国石油天然气集团公司联合印发《关于在重点建设项目中开展工程环境监理试点的通知》（环发〔2002〕141号）[6]，决定在青藏铁路格尔木至拉萨段、西气东输管道工程、上海国际航运中心洋山深水港区一期工程等13个国家重点工程进行环境监理试点。通过环境监理的实施，工程的各项环保措施得以有效落实，取得了防治环境污染和生态破坏的良好效果。2004年交通部下发《关于开展交通工程环境监理工作的通知》（交环发〔2004〕314号）[7]，决定在交通行业内开展环境监理工作，并将环境监理部门作为工程监理的重要组成部分纳入工程监理管理体系，同时制定了《开展交通环境监理工作实施方案》，推动了交通环境监理工作的开展。

2010年6月，环保部办公厅印发了环办函〔2010〕630号文件《关于同意将辽宁省列为建设项目施工期环境监理工作试点省的复函》，并在2011年7月印发了环办函〔2011〕821号文件《关于同意将江苏省列为建设项目环境监理工作试点省份的函》，辽宁、江苏两省率先成为中国第一批开展环境监理工作的试点省份。2012年1月，环保部办公厅以《关于进一步推进建设项目环境监理试点工作的通知》（环办〔2012〕5号）将河北省、山西省、内蒙古自治区、浙江省、安徽省、河南省、湖南省、陕西省、青海省、四川省、重庆市列为第二批建设项目环境监理试点省区。实际上，至2012年，全国大多数省区都已启动了建设项目环境监理试点工作，如未列入试点的贵州省在2009年就已经自行启动了试点工作。

经过几年的探索，目前，辽宁、江苏、陕西等省已基本建立了较为完善的建设项目环境监理制度和技术规范体系，并取得了显著成效。有报道称，江苏省列入第一批试点且已完工的项目全部一次性顺利通过竣工环保验收。

1.2 广西建设项目环境监理开展情况

2004年前后，原广西壮族自治区环境保护厅也曾选择了10个水利、公路等重点项目组织开展建设项目环境监理试点。广西泰能工程咨询公司、原自治区环保科研所科技开发公司、原广西交通科研所等环评机构，以及福建省交通建设工程监理咨询公司、中国水利水电建设工程咨询公司等工程监理机构，在岑梧高速公路、龙滩水电站、乐滩水电站、广西桂林市防洪及漓江补水小溶江水利枢纽导流隧洞工程、梅溪经资源至龙胜公路温泉至龙胜段公路等5个项目中开展了试点环境监理工作，其余列入试点范围的项目因种种原因未开展相关工作。从结果看，广西的试点工作没有从确定环境监理的范围、建立人员和机构资质等相关管理制度、技术规范体系等方面入手，仅在少数几个项目中开展试点，且对试点过程组织、研究总结不够，试点工作并未取得令人满意的效果和反响。此后，广西的环境监理工作基本停止，仅个别环保部审批的项目依托工程监理机构开展了环境监理工作。

2 建设项目环境监理试点省区主要经验和做法

2.1 建设项目环境监理分级管理

从各试点省区的情况看，环境监理工作依据其审批权限实现分级管理，环保部审批环评文件的建设项目环境监理工作由省级环保部门实施监管，除此之外，各级环保部门对其审批环评文件的建设项目环境监管工作实施监管。

2.2 开展环境监理的建设项目类型

从环保部相关文件和各试点省区情况看，要求开展建设项目环境监理的项目主要包括涉及饮用水源、自然保护区、风景名胜区等环境敏感区的建设项目，环境风险高或污染较重的建设项目，施工期较长、环境影响较大的建设项目等。

2.3 建设项目环境监理机构和人员

对于建设项目环境监理机构和人员的准入条件，目前国家层面尚未出台任何规定。

从各试点省区看，建设项目环境监理机构基本采取机构自愿申请、省级环保部门公开推荐的方式。环境监理机构基本从环评机构、环境监测机构和工程监理机构中遴选，并对其资金、技术人员配备、工作场所、装备设备、质量保证体系以及技术履历等方面提出准入要求。对省外环境监理机构，通常要求获得其注册地省级以上环保部门的推荐并履行备案手续。

从事环境监理的人员中，其技术负责人通常要求具备注册环评工程师、注册环保工程师或注册监理工程师资质，并完成相关培训、通过考核，其余环境监理人员则要求完成相关培训并通过考核。

2.4 环境监理工作的质量监管

环境监理相关制度的建立健全受到各试点省区的高度重视。1）发布了相关管理制度和技术规范，明确环境监理机构的责任和义务，规范环境监理工作程序，保障环境监理实施效果，如青海、陕西省印发了已成为地方标准的《环境监理技术规范》等文件；2）建立了日常监管与考核制度，环保部门自主实施或委托直属评估机构、行业协会等机构开展日常监管和考核，对考核不合格的环境监理机构和人员取消开展环境监理工作的资格；3）建立了环境监理巡查抽查机制，定期或不定期对建设项目环境监理情况实行现场巡查抽查。

2.5 行政管理保障措施

为推动环境监理工作顺利开展，各省区普遍采取了以下措施：1）建立环境监理与项目环评联动机制，项目环评文件是开展环境监理工作的重要依据，环境监理内容必须纳入相关项目环评文件；2）建立环境监理与竣工环保验收联动机制，将环境监理报告作为项目试生产核准的重要依据，对应开展环境监理而实际未开展的项目，不予办理竣工环保验收手续；3）对应实施环境监理的项目进行信息公开，推动建设单位提高对环境监理工作的认识和投入。

2.6 环境监理收费

目前，环境监理工作在国家层面尚无专门的收费依据文件，除内蒙古自治区发改委在2012年8月批准的《内蒙古自治区建设项目环境监理暂行收费标准》外，其他省区主要是参照国家发改委、建设部《关于印发〈建设工程监理与相关服务收费管理规定〉的通知》（发改价格〔2007〕670号）文执行[8]。也有部分省区采取依据环评文件环保投资中所列“环境监理”费用的方式。当然，环评文件环保投资中“环境监理”费用的估算也没有明确的编制依据[9]。

3 存在的问题

3.1 环境监理缺乏明确的法律依据

2007年，重庆市颁布实施《重庆市环境保护条例》，其中第二十四条规定“建设项目环境保护设施应当与主体工程同步建成，并纳入工程建设监理范围。”2010年，江苏省颁布实施《江苏省太湖水污染防治条例》，其中第三十二条规定“太湖流域对可能造成重大环境影响的建设项目配套的环境工程，推行环境工程监理制度。鼓励、引导建设单位委托环境工程监理单位对其环境工程的设计、施工进行监理。”

但是，国家层面目前尚无建设项目施工期环境监理的法律、法规支持，环境监理在实际开展过程中存在着法律地位不明确、无监理依据等问题，并直接影响环境监理工作范围的确定、机构和人员的资质确定以及收费标准的确定，严重制约建设项目环境监理制度的实施。

3.2 环境监理受到工程监理的制约

当前我国的环境监理主要存在两种较为普遍的管理模式，一种是将其独立于建设项目的主体工程监理之外，另一种是将其纳入到主体工程监理的范畴内[10]，且第二种模式的应用更为广泛。将环境监理纳入到建设项目的主体工程监理的范畴内，使环境监理作为工程监理的一个职能部门，可以将环境监理和工程监理有机结合起来统筹规划。然而，在监理过程中，工程监理代表的是业主的利益，所要保证的是工程的质量、进度和费用；环境监理代表的是公众的利益，所要保证的是环境的质量。当两者发生冲突时，工程监理往往会因工程进度、工程质量或资金等要求，拒绝采纳环境监理提出的意见或建议。同时，由于环境监理的权限较小，且无法独立对施工过程进行有效控制，往往处于从属地位，从而严重影响了环境监理工作的有效开展。

3.3 环境监理从业人员的知识结构与工作要求不相适应

环境监理是一项专业综合性很强的工作，其技术依据是我国现行的环境保护法律法规和标准、环境影响报告书及其批复文件。这就要求环境监理人员不仅要有较为丰富的环境保护相关专业知识，熟悉国家和地方的环境保护相关法律、法规和标准，还要具备相应的工程设计与施工等专业技术知识，但现阶段我国的环境监理人员情况是，一部分人员虽拥有丰富的环保专业知识，但缺乏工程监理方面的专业知识；另一部分拥有丰富的工程管理经验，但又严重缺乏环保方面的专业知识。上述状况严重影响了我国环境监理工作的正常开展。

3.4 宣传认识不到位

由于我国建设项目环境监理工作缺乏有力的宣传，导致基层环保部门、项目建设单位对建设项目环境监理缺乏认识，无法区别建设项目环境监理、工程监理与环境监察。

4 对广西建设项目环境监理发展的建议

4.1 加快环境监理试点工作的行政和技术准备

行政准备方面：1）汲取2004年试点未成功的教训，加强试点工作的组织领导，落实专人负责；2）加快环境监理工作试点方案的制定，建立环境监理工作内容、范围以及人员和机构资质要求等相关管理制度。

技术准备方面：1）尽快推荐一批参加试点工作的环境监理机构；2）加快人员培训，包括监理技术人员、专家和行政监管人员培训；3）加快组织编制相关环境监理技术规范，规范监理机构行为，确保监理成效。

4.2 加快落实环境监理试点项目

对近年来环保部和地方环境保护厅审批的项目进行梳理。属环保部审批的环评文件且批复要求开展环境监理的项目，列入必须开展试点范围；环境保护厅审批项目中属涉及饮用水源、自然保护区、风景名胜区等环境敏感区的建设项目，环境风险高或污染较重的建设项目，施工期较长、环境影响较大的建设项目，遴选一批列入试点范围。

4.3 尽快出台合理的地方环境监理收费标准

根据环境监理行业的特点制定独立的环境监理收费标准是开展环境监理工作的基础，一个合理的收费标准有利于环境监理制度的有效推行。建设项目的行业类别、投资额、环保工程复杂程度、施工周期、环保技术措施、是否涉及敏感地区都会影响到环境监理费用的高低。鉴于此，当前可以借鉴辽宁碧海环境保护工程监理有限公司的环境监理收费标准模式出台广西地方环境监理收费标准，即根据建设项目的实际情况，采用环境监理成本加利润加税金加权的方法，主要以监理时间（工期）为计算依据，形成环境监理费用。这样计算的结果结合工程实际，科学合理，具有可操作性。

4.4 努力营造有利于开展环境监理工作的良好氛围

（1）协调争取相关部门支持。如浙江省、山西省的试点工作均得到了省交通运输厅的大力支持。两省交通运输厅在2009年分别印发《关于进一步规范公路水运工程施工环境保护监理工作的通知》和《关于加强高速公路施工期环境保护工作的通知》，大大推动了交通运输项目环境监理工作的开展。

（2）强化建设和施工单位的环保意识。在建立环境监理与环评、试生产以及竣工验收联动机制的同时，加强宣传教育，提高建设和施工单位对环境监理工作的认识，自觉配合监理单位的工作，同时在立项过程中保障环境监理工作资金。

（3）充分调动环境监理机构的积极性，下大力气帮助环境监理机构解决人员培训问题，使监理机构得以尽快开展工作。

（4）加强信息公开，定期公开项目环境监理工作进展情况、监理机构和人员情况，以及对建设单位、监理机构及人员的奖惩决定等，主动接受社会监督。

5 结语

环境监理作为环保“三同时”制度的有效延伸，通过推行建设项目环境监理，有利于实现建设项目环境管理由事后管理向全过程管理的转变，由单一环保行政监管向行政监管与建设单位内部监管相结合的转变，对于促进建设项目全面、同步落实环评提出的各项环保措施具有重要意义。此项工作目前在广西尚在起步和摸索阶段，作为一个新制度，从开展试点到规范制度化推广，势必要通过广西各级环保部门及环保从业人员共同的努力才能成功。

[1] 张长波，罗启仕．我国工程环境监理的发展态势及其前景展望[J]．环境科学与技术，2010，33（12）: 672．

[2] 解新芳，尚宇鸣．黄河小浪底工程环境保护实践[M]．郑州：黄河水利出版社，2000 : 315-316．

[3] 尚宇鸣，张宏安，燕子林，等．小浪底工程环境保护与环境监理[J]．人民黄河，2002，22（2）: 38-39．

[4] 刘新星，喻文熙，李怀正．在环境管理制度中引入环境监理的设想[J]．上海环境科学，2007，26（5）: 225．

[5] 谷朝君，宋世伟．生态类项目工程环境监理管理模式探讨[A]．国家环境保护总局环境影响评价管理司．

[6] 国家环境保护总局，铁道部，交通部，等．关于在重点建设项目中开展工程环境监理试点的通知[R]．北京，2002．

[7] 交通部．关于开展交通工程环境监理工作的通知[R]．交通部，北京，2004．

[8] 国家发展改革委,建设部．关于印发建设工程监理与相关服务收费管理规定的通知[R]．北京，2007．

[9] 林鑫海，潘哲明，胡桂昌．工业类建设项目环境监理制度的实践与思考[J]．环境科学与管理，2008，33（2）: 11．

[10] 公路建设项目生态环境保护研究与实践[C]．北京: 中国环境科学出版社，2007 : 337-341．

Development Status and Countermeasure Research on Guangxi Environmental Supervision of Construction Project

ZENG Jian-hua1, LIU Jie2, JI Tong3
(1. Environmental Monitoring Center of Guangxi Zhuang Autonomous Region, Nanjing 530028; 2. Environmental Protection Department of Guangxi Zhuang Autonomous Region, Nanjing 530028; 3. Nanjing Environmental Monitoring Station, Nanjing 530012, China)

The paper introduces the origin and development on environmental supervision works of construction project in our country, and the status of environmental supervision works in Guangxi; hackle the main practices, successful experiments and the existing problems of environmental supervision of construction project in experimental provinces; sums up their working management modes, supervision requirements, charge standards, and the requirements of institutions and personnel diathesis. Aimed at the fact of management system of environmental supervision of Guangxi construction project that has not been set up, the paper puts forward the primitive development suggestions of Guangxi environmental supervision at the present time.

environmental supervision; construction project; status, suggestion; Guangxi region

X328

A

1006-5377（2015）01-0046-04