人民银行协助有权机关进行查询的依据及可行性分析

阿荣

近年来，人民银行为履行账户管理和征信管理职能，相继开发了人民币银行结算账户管理系统和企业信用信息基础数据库及个人信用信息基础数据库，两系统投入使用以来，对人民银行履行结算账户管理和信贷征信管理职能起到了切实的推动作用。但是，由于两系统中存储着企业和个人的账户、贷款等信息，可以大大节省司法机关及有权机关办理案件和履行管理职能的时间和费用，因此，越来越多的司法机关及有权机关涌向各级人民银行，要求人民银行提供相应的信息查询。由于我国立法对于人民银行分支机构协助执行问题一直没有明确规定，人民银行各基层行遇到此类问题只能层层上报至总行。由于法院等部门处于事实上的优势地位，人民银行基层行常常置身于执行总行决定和被司法机关采取强制措施的两难境地。2009年2月11日，人民银行总行与最高人民法院联合下发了《关于在全国清理执行积案期间人民法院查询法人被执行人人民币银行结算账户开户银行名称的通知》（法发[2009]5号，以下简称《通知》），首次就人民银行为法院系统查询账户做出了规定，责成人民银行各省级机构统一受理法院的查询申请，在一定程度上缓解了基层行与法院间的矛盾。但是，人民银行是否有义务协助有权机关查询及与之相关的一系列问题仍困扰着人民银行的各级分支机构。笔者对近年来人民银行、最高人民法院等机关制定的关于金融机构协助有权机关查询的文件进行了梳理，对法院等部门查询的依据和可行性进行了分析，提出了了人民银行应与其它部门在实现信息共享方面加强合作，从而降低行政管理成本，提高政府管理效能的意见建议。

一、法院查询的依据及可行性分析

现行的法律、行政法规中没有关于人民银行协助有权机关查询的直接规定，无论是在人民法院与人民银行之间，还是人民银行内部对人民银行是否有义务协助查询始终存在着不同的观点。《通知》下发之前，人民银行基层行在法院查询时一般提供总行与法院等相关部门联合下发的文件，以文件没有将人民银行纳入协助查询义务机关为由拒绝法院的查询，或者以人民银行关于对外查询方面的禁止性规定为由予以拒绝。法院等单位则或因为缺乏相关知识，常常引用法律、行政法规和规范性文件中与商业银行相关的条文要求人民银行履行协助义务，造成双方各执一辞，进一步使问题复杂化。

支持人民银行应予协助法院查询的观点主要法律依据在于《民事诉讼法》第65条和《刑事诉讼法》第45条规定，即人民法院有权向有关单位和个人调查取证，有关单位和个人不得拒绝，尤其是民诉法第103条规定，对于有关单位或者银行有拒绝协助行为的，人民法院有权采取司法强制措施。法律对人民法院要求人民银行协助查询问题没有直接规定，是因为法律具有高度的概括性和普适性，没有必要也不可能逐一列举什么是“有关单位”以及有关单位如何履行提供证据的义务。即使人民银行制定的包括部门规章在内的规范性文件对人民银行不予协助有规定，由于这些规定的法律位阶低于《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》，其法律效力不能与二者相比，对人民法院也没有约束力。

笔者认为，为构建诚信社会、保护公民权利，从解决法院执行难问题的大局出发，人民银行应协助法院查询。具体原因有四点：

一是政治制度。我国与西方实行“三权分立”的国家不同，在我国，司法权与行政权并不完全是对立关系，法院行使司法权和人民银行行使行政权并不是为了部门的自身利益，国家权力在我国更体现了对公共利益的维护，从这一点来说，法院和人民银行在维护金融经济秩序方面有共同的目标。

二是信息共享。《政府信息公开条例》已经颁布实施，即使是公民都有权利用政府信息，因此没有必要将国家的司法机关排除在政府信息使用者范围之外。司法和行政本质上都是“执法”，信息共享是当代的大势所趋，无论是政府主导还是商业主导，无论是司法机关与行政机关之间，还是行政机关与行政机关之间，共享信息无疑能够减少交易成本和管理成本。早期的相关规范性文件之所以不要求银行营业场所的上级机构和人民银行进行协助查询，与当时银行业务手工操作有很大的关系，在当时的历史背景下人民银行不协助查询实属“非不为也，是不能也”。2005年后之所以出现法院与其它有权机关来人民银行查询账户信息，这是央行的系统建设先拔头筹造成的别人“搭便车”现象。

三是行政执法。基层人民银行与法院之间有互相协助的需要。当前，人民银行在空头支票处罚、人民币账户许可、贷款卡发放、个人信用报告准确性等方面非常容易发生纠纷，特别是个别地方空头支票处罚罚款主动缴纳率不高，需要向法院申请强制执行，为了维护金融秩序，提高基层央行行政执法的效果，人民银行与法院等有权机关需要长期的沟通与合作。

四是制度保障。人民银行基层行难以承受坚持不协助法院查询的后果。法院可以跨地域执法，从理论上讲，我国的任何一个法院的任何一个法官都可以对任何拒绝提供查询协助的人民银行机构做出强制措施决定。2008年4月1日起执行的修订后的《民事诉讼法》加大了对不履行协助调查、执行义务的行为的惩罚力度，第103条、104条规定人民法院对不履行协助调查、执行义务的单位可以罚款，对单位的主要负责人或者直接责任人员可以予以罚款；对仍不履行协助义务的，可以予以拘留；并可以向监察机关或者有关机关提出予以纪律处分的司法建议。对个人的罚款金额，为人民币1万元以下；对单位的罚款金额，为人民币1万元以上30万元以下，罚款额度大大高于修订前。基层行因不向法院提供查询协助被处罚后，惟一的法定救济渠道是向做出强制措施决定的法院的上一级法院申请复议，但上级法院为了维护本系统的执法权威，鲜有撤销下级法院的强制措施的。《通知》虽然规定“人民法院对人民银行上述机构及公务人员执行本通知规定，或依法执行公务的行为，不应采取强制措施。如发生争议，双方通过友好协商解决争议；直接协商不成的，应及时向最高人民法院和中国人民银行反映。”，但《通知》仅适用于“印发之日起至清理执行积案活动结束止”，清理执行积案活动结束后《通知》中的免责规定是否仍然有效不无疑问。因此，从维护基层行的稳定，保护单位工作人员的人身财产安全的角度出发，人民银行应当向法院提供查询协助。

二、公安机关、检察机关、国家安全机关等部门查询的依据及可行性分析

公安机关、检察机关、国家安全机关等部门办理刑事案件时，同样可以依据《刑事诉讼法》第45条规定要求人民银行协助查询相关信息。按照社会大众的一般观念，刑事案件重于民事案件，如果人民银行对法院执行民事案件给予了协助，就没有理由不给予公安机关等部门协助。

与《民事诉讼法》不同，《刑事诉讼法》没有明确规定有关单位和个人拒绝提供协助时公安机关、检察机关可以采取什么措施，但这并不表示人民银行拒绝提供协助就没有法律风险。曾有某地经侦部门的公安人员威胁要拘留拒绝提供账户查询协助的人民银行工作人员，依据是《治安管理处罚法》第六十条：“伪造、隐匿、毁灭证据或者提供虚假证言、谎报案情，影响行政执法机关依法办案的”。这种说法显然站不住脚。首先，人民银行并没有“伪造、隐匿、毁灭”证据，只是“拒不提供”证据；其次，经侦部门办理刑事案件，是刑事侦查机关，不是行政执法机关，因此不能适用此条的规定。但是，国家安全机关依法履行职责时，如果人民银行相关人员拒绝提供协助，则可能直接面临被拘留的危险。《国家安全法》第二十六条规定：“明知他人有间谍犯罪行为，在国家安全机关向其调查有关情况、收集有关证据时，拒绝提供的，由其所在单位或者上级主管部门予以行政处分，或者由国家安全机关处十五日以下拘留；情节严重的，比照刑法第一百六十二条的规定处罚。”《国家安全法实施细则》第二十四条对此做了进一步的解释：“有证据证明知道他人有危害国家安全的犯罪行为，或者经国家安全机关明确告知他人有危害国家安全的犯罪行为，在国家安全机关向其调查有关情况、收集有关证据时，拒绝提供的，依照《国家安全法》第二十六条的规定处理。”除了法律风险，人民银行拒绝向侦办刑事案件的公安机关等部门提供查询协助还将承受“包庇犯罪分子”的社会舆论压力，有损于人民银行的社会形象。

虽然法律风险是人民银行决定是否提供查询协助的考虑因素之一，但不应当根据风险的不同而对不同的机关给予不同的对待。需要指出的是，同样是要求人民银行协助查询账户，法院办理民事案件与公安机关等部门办理刑事案件关注的焦点就不一致。法院为保全和执行财产，关注的是现有的账户和存款余额。公安机关等部门从追查犯罪线索的目的出发，关注的是特定阶段的账户的开销户记录和交易记录。他们的许多查询要求超出了账户系统的所能提供的信息范围，只能依靠人民银行工作人员的耐心细致的解释使其放弃不能实现的要求。

三、其它行政机关查询的依据及可行性分析

从现阶段来说，其它行政机关要求人民银行提供查询协助的法律依据尚不充分，在未全面评估法律风险的情况下，不宜贸然提供协助。对于协助行政机关查询，应严格按照依法行政原则进行办理，对于法律没有规定的，坚决不予协助查询，对于法律规定模糊的，建议与相应行政机关进行联合解释，具体划清可以查询、不予查询的范围和界限，严格保护单位、个人合法权益不受侵害。需要特别指出的是，基于我国的国情，纪检监察机关依据《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》和《行政监察法》办案，具有“准司法”的性质，从坚持党的领导，积极推进党风廉正建设角度，人民银行应当积极配合。

人民银行与其它行政机关，虽然被法律赋予了不同的权能，但从根本上讲都具有行政管理的相同特征，账户系统、征信系统本质上都是通过加强管理来提供公共服务，其它行政机关的行政管理行为最终也是为了实现这个目的。近几年在人民银行的推动下，有关金融服务的大系统建设取得了显著的成绩，不仅是法院，社会上也有越来越多的单位和个人希望分享人民银行系统建设所带来的成果。用经济学术语来讲，人民银行的系统本身具有一定的外部性，随着时间的推移，会有越来越多的分享需求。从另一方面来说，现代政府建设的一个重要方向是服务型政府，人民银行作为国务院组成部门，既要进行宏观经济调控，也要提供微观金融服务，所以，从长远来看，对外提供一定的系统建设服务成果是符合时代发展的大背景的。

当然，人民银行的协助不应该是单方的，其它司法机关以及行政机关在行使职权过程中也会积累相当规模的信息，人民银行相当一部分的行政执法活动也需要其它有权机关的配合协作，例如，对于不主动履行人民银行生效的行政处罚决定的单位和个人，人民银行需要申请法院进行非诉强制执行；对于贷款卡的许可和年审，也需要探索与工商管理机关或税务管理机关进行信息共享。从长远来看，人民银行应与其它行政机关共同积极推动行政机关信息共享立法工作，争取在法律和行政法规层面上彻底解决对其它行政机关披露信息存在的法律风险，与相关行政机关建立有效的信息合作机制，实现信息共享，不断降低行政管理的成本，提高政府管理效能。