北京市水土保持规划探讨

杨 坤，段淑怀，李世荣

(北京市水土保持工作总站，北京 100038)

北京市水土保持规划探讨

杨 坤，段淑怀，李世荣

(北京市水土保持工作总站，北京 100038)

水土保持；规划；分区；北京市

水土保持规划是区域水土保持工作的发展蓝图和重要依据，是水土流失防治工作的指导性文件，是实现水土流失依法治理和依法监管的重要科学依据。结合北京市水土保持规划的发展历程，探讨规划的地位和作用，提出北京市水土保持规划的总体思路，并将全市划分为地表水源涵养区、地下水源涵养区、城市径流控制区、土壤侵蚀控制区四大水土保持类型区。针对每个分区提出防治对策，并从水土保持生态建设、监督管理、监测、科技支撑和信息化等方面对规划的重点任务进行了探讨。

受气候、地形、人为活动等因素影响，北京市水土流失分布面积广、危害大，严重影响了首都经济社会发展和人民生活水平的提高。尤其是当前和今后一个时期，是北京市城乡一体化建设的重要时期，人民群众对建设宜居城市的要求更加迫切，这对全市水土保持生态建设提出了更高的要求。为此，北京市不断加大水土流失防治力度，保护水土资源，改善生态环境，并取得显著成效，其中规划作为基础指导性文件对水土保持工作起到了至关重要的作用。2011年正式施行的新水土保持法专门增加了规划一章，对规划的编制、审批、实施等做出明确规定，在进一步强化规划的法律地位的同时，对规划工作提出了更高的要求。因此，立足首都城市特点，深刻认识并准确把握水土保持工作面临的新形势、新问题，整体谋划，制定北京市水土保持规划，统筹各部门共同做好水土保持工作非常重要。本研究就北京市水土保持规划相关问题进行了研讨，希望能为今后水土保持规划的制定提供参考。

1 北京市水土保持规划发展状况与存在问题

北京市水土保持规划始于20世纪50年代。1953—1954年，由水利部组织的官厅山峡水土保持勘察队对永定河官厅山峡地区进行了两次勘察，编制完成了《官厅山峡地区水土保持调查报告》。1958年北京市农林局和门头沟区人民委员会编制了《清水河流域规划(初稿)》。1964年2月北京市规划局勘察处编制了《北京市1963—1967年水土保持规划(草案)》。1983年北京市被确定为国家水土保持重点工程治理地区之一，北京市水利局开始编制北京市国家水土保持重点建设工程规划，以指导水土流失防治工程建设。1993年2月北京市政府利用亚行贷款在密云、怀柔两水库上游建设北京饮用水源保护及泥石流防治工程，制订了项目建设计划。2000年京津风沙源工程启动，北京市水利局编制了北京市京津风沙源治理(水利部分)工程规划。之后的北京市“十一五”“十二五”水务发展规划均将水土保持作为重要内容。

60年来这些规划对北京市水土保持生态建设起到了重要的指导与控制作用，有效促进了水土保持事业的发展，但也存在一些问题。一是规划的地位与其重要性不匹配。水土保持是一项复杂、综合性很强的系统工程，涉及水利、国土、农业、林业、交通、环保等多学科、多领域、多行业、多部门。水土保持规划是实施水土流失综合治理和行业管理的重要依据，也是政府进行投资决策与宏观管理的重要依据，需要从总体上统筹把握水土保持工作。而目前北京市水土保持规划尚未单独得到规划审批部门的批复，仅作为水务规划的一部分内容出现在子专题中，说明水土保持规划的地位和作用还没有得到相关部门的充分认可和重视。二是缺乏综合规划，统筹指导作用不强。水土流失防治工作涉及多行业、多部门，必须加强部门和行业之间的协调与配合。北京市以往编制的水土保持规划主要是专业规划，往往侧重工程建设，采取一定的工程措施用于解决特定区域的水土流失问题，以达到治理的目的，而涉及监督、监测、管理等方面的内容较少。在水土保持工作实践中以专业规划作为水土保持工作的依据和纲领，结果导致统筹作用不强，难以从规划层面指导其他行业的水土流失防治工作。随着北京城乡一体化建设工作的快速推进，急需出台涵盖监督、监测、生态建设等多方面任务的水土保持综合规划，统筹相关部门工作，加快水土保持事业发展，推进首都生态文明建设。

2 水土保持规划总体思路

以小流域为单元，针对水土资源保护面临的问题，突出重点，将北京市划分为不同的水土保持类型区，分类指导，确定不同类型区小流域防治方向，进而提出治理、监督、监测、科技、信息化等措施，以预防和治理水土流失，科学控制人为活动对水土资源和生态环境的影响，促进首都生态文明建设和经济社会可持续发展。规划突出3个特点：

(1)突出以小流域为单元进行规划。将北京市行政区范围划分为1 085条小流域，其中山区小流域484条、山区向平原过渡小流域92条、平原小流域509条。每条小流域都有其特点，以小流域为单元进行网格化、精细化管理。

(2)突出水源安全、防洪安全和生态安全。水源保护问题历来是北京市水土保持工作的重中之重，规划突出生态清洁小流域建设，从山顶到沟谷依次构筑“生态修复、生态治理、生态保护”三道防线，实行“污水、垃圾、厕所、河道、环境”五同步治理，溯源治污，源头护水。通过2012年“7·21”特大暴雨洪水灾后反思，洪水源头防治非常重要，位于源头的小流域防洪减灾对于做好城乡防洪工作有着重要意义，因此规划突出了小流域沟道自然修复和防洪空间管理，有助于提高小流域防洪能力和临河村庄安全防护水平。此外，美丽首都建设要求重视生态环境保护，规划还突出了以小流域为单元，从调节人的生产、生活活动入手，强化林草植被保护和水生态环境维护的理念，有利于建设人与自然和谐的生态系统。

(3)突出社会化服务和管理。规划突出了预防监督管理，从立法、规划、制度、能力等方面提出预防控制措施。在水土保持规划总体布局指导下，推动社会各界积极开展水土保持生态建设，生产建设单位要采取措施减少生产建设活动造成的水土流失，政府要加大投资治理水土流失，农民要减少农药化肥施用量，减轻农业面源污染，力争通过全社会共同努力，形成水土流失群防群治的良好局面。

3 水土保持规划的原则和目标

3.1 规划原则

(1)协调发展原则。水土保持发展要与经济社会发展、民生需求、宜居城市和生态文明建设相结合。

(2)统筹兼顾原则。处理好水土资源的保护与利用、约束与引导，以及山区与平原、农村与城市之间的关系。

(3)合理保护、科学配置、高效利用原则。尊重自然，顺应自然，保护优先，综合治理，优化配置，循环利用。

(4)改革创新原则。进一步完善政策、法规，加强部门联动，理顺运行机制，提高管理水平。

3.2 规划目标

规划基准年为2011年，主要目标年为2020年。到规划期末，计划基本建成与北京市经济社会发展相适应的水土流失综合防治体系，生态环境得以持续改善，水土保持生态文明建设取得显著成效。服务水源安全：溯源治污，基本解决地表水源地一、二级保护区和地下水源地核心区的水土流失和面源污染问题，确保水源地水质达标。服务防洪安全：以小流域为单元，采取拦、蓄、排、通，构建山区防洪减灾体系；遏制人为水土流失，减少入河入库泥沙，减轻城市排水管网淤积，为防洪排涝提供保障。服务生态安全：统筹管理、综合利用水土资源，维护由水资源、土地资源和植被资源组成的流域生态系统健康。

4 水土保持分区及总体布局

根据国家对北京市的水土保持功能定位，结合本市水土资源保护要求，将全市划分为地表水源涵养区、地下水源涵养区、城市径流控制区、土壤侵蚀控制区四大水土保持类型区，具体分布见图1。

4.1 地表水源涵养区

该区面积6 320.44 km2，占全市总面积的38.5%，涉及321条小流域，包括密云、怀柔、官厅三大水库上游地区，门头沟斋堂水库、平谷黄松峪水库上游和房山拒马河流域。主要河流有白河、潮河、怀沙河、怀九河、妫水河等。地形以中山、低山为主，山地河谷深切，山势较高。区内有北京市重要的地表水源地。当地主导产业为特色农业和休闲旅游业，部分河道和支沟沿岸民俗旅游活动集中，分散点源和农业面源污染影响日渐明显。

以强化水源涵养能力和水质净化能力为重点，保护自然植被，涵养水源，防治水土流失和面源污染。加强村镇污水处理设施建设，促进绿色能源循环利用，转变生产生活方式。清理沟道垃圾，修复河沟道生态功能，加强河库滨带建设，改善水生态环境。严格落实地表水源地保护有关办法，加强生产建设项目水土保持监督管理，预防生产建设项目造成的地表水体污染和水质恶化，加强水土流失、面源污染和河沟道生态监测。

4.2 地下水源涵养区

该区面积3 621.93 km2，占全市总面积的22.1%，涉及268条小流域，包括中心城和新城以外的平原地区。主要河流有潮白河、永定河、北沙河，地势相对平坦。区内有北京市重要的地下水源地。分布有村庄、农田，存在农村污水、生活垃圾和畜禽养殖污染问题。有永定河、潮白河等大面积风蚀沙化土地，水土流失潜在危险性大。

加大农业面源污染防控力度，加强农村污水、垃圾等污染源治理，禁止污染水源地的生产、生活行为。加大平原水网水系沟通，加强雨水综合利用，改善河流水质，提高区域水生态环境质量。以低耗水乔木为主，乔灌草相结合，加强林草植被建设，提高风沙区植被覆盖水平，减轻风蚀危害，强化保持水土、涵养水源、改善水质功能。加强生产建设项目水土保持管理，提高地表径流调蓄入渗能力，有效补给地下水。加强面源污染、土壤环境和河沟道水质监测。

4.3 城市径流控制区

该区面积2 925.59 km2，占全市总面积的17.8%，涉及288条小流域，包括中心城和新城地区。主要河流有温榆河、通惠河、凉水河、清河等。地形以平原为主，地势自西向东南缓倾。本区属于优化开发和重点开发地区，开发强度大，是城市化的重点地区，人为活动较为频繁，对原地貌和原生植被扰动、破坏严重，地表大面积硬化增加径流系数，加大排洪压力，泥沙入河影响水环境质量。

加强城市水土保持生态建设，强化雨水控制和集蓄利用，适当拓展河道空间，在河湖周边建设具有生态保育、水土保持、污染净化、休闲娱乐功能的滨河(湖)绿带。加强生产建设项目水土保持监督管理，落实下凹式绿地、透水铺装、集雨池等水土保持措施，强化地表径流控制和土石方综合利用，加强生产建设活动水土流失监测。

4.4 土壤侵蚀控制区

该区面积3 538.33 km2，占全市总面积的21.6%，涉及208条小流域，包括7个山区县的低山丘陵地区。主要河流有永定河。西部以中山、低山为主，多为石质山地，区内存在大量的废弃矿山、裸露石壁，山体破坏较为严重；北部和东部以低山丘陵为主，种植、养殖业发达，土壤侵蚀和农业面源污染严重。

加强西部、北部山区封禁保护和泥石流易发区居民搬迁、废弃矿山修复，减轻水土流失灾害。加强农地面源污染防控和养殖污染防治。加强生产建设项目水土保持管理，严格落实表土保护和植被恢复方案，保障区域水土保持功能正常发挥。加强土壤侵蚀、面源污染和径流监测。

5 规划的重点任务

5.1 水土保持生态建设

(1)生态清洁小流域建设。山区以水源保护为中心，构筑生态修复、生态治理、生态保护三道防线，实施污水、垃圾、厕所、环境、河道同步治理，实现溯源治污、源头护水，保障水源安全。平原区以改善生态环境为中心，通过水系沟通、面源污染防治、村庄环境整治、河滨带和湿地建设、雨洪利用等措施，服务宜居城市建设。

(2)水库库滨带建设。围绕山区多个饮用水源水库规划建设库滨带，拦截随径流、泥沙进入水体的各种面源污染，发挥库滨带净化水质作用，加强饮用水源保护。

(3)建立健全生态清洁小流域管护机制。制定小流域养护质量标准和养护费用标准，确定管护责任，落实管护经费，建立生态清洁小流域长效管护机制。通过购买服务、组织农民参与、鼓励社会单位参加等形式，加强生态清洁小流域管护，确保水土保持设施正常运行、持续发挥效益。

5.2 水土保持监督管理

(1)完善法规体系。制定北京市水土保持条例、生产建设项目水土保持方案编报审批管理规定、生产建设项目水土保持设施验收管理办法、水土保持设施补偿费征收使用管理办法、生产建设项目水土保持工作规范、生产建设项目水土流失防治标准等水土保持法律、规章、规范。

(2)完善规划体系。分市级、区(县)级两个层次编制水土保持中长期规划和与国民经济社会发展相适应的5年实施计划。加强规划管理，经批准的区(县)水土保持规划报市级主管部门备案；基础设施建设、城镇建设、公共服务设施建设、土地资源开发、矿产资源开发、生态环境建设、旅游开发、经济开发区建设等规划中设置水土保持专篇或专章，提出水土流失防治对策和措施；定期开展规划实施情况评估。

(3)健全政府水土保持目标责任制。将年度水土流失防治投入占区(县)财政预算安排比例、新增水土流失治理总面积、生态清洁小流域达标率、农村污水达标排放率、生产建设项目水土保持方案“三率”、水土保持监测公报发布等指标纳入政府目标管理，实行年度考核。

(4)完善监督管理制度。加强生产建设项目水土保持管理，制定生产建设项目水土保持方案审查制度、水土保持监督检查制度、水土保持督察考核制度、违法举报制度、方案前期服务制度、开工前约谈制度、水土保持监测和监理管理制度、水土保持后评价制度等，建立水土保持监督管理专家库，规范水土保持执法文书制作。

(5)提升监督执法能力。完善机构、人员、办公场所、工作经费、取证设备等，增强水土保持监督管理机构履行职责能力；规范水土保持方案审批、监督检查、设施验收、规费征收、案件查处等监督管理工作。

(6)加强区域监管。对全市涉及土石方挖填的建设项目进行水土保持违法查处，加强生产建设项目水土保持监管；开展区域土石方综合管理，强化表土保护和土石方统一调配利用，减少水土流失危害；对泥石流易发区实施重点监管，禁止取土、挖砂、采石等生产建设活动，限制开发建设项目，控制人为水土流失，降低泥石流灾害风险。

5.3 水土保持监测

(1)完善监测网络。根据区域条件，补充完善风蚀监测点、沟道控制站等，加强生产建设项目水土保持临时监测点管理，形成永久监测站点与临时监测站点相结合的全市水土保持监测网络。

(2)完善监测内容。在径流、泥沙等传统水土保持指标监测的基础上，增加生物、沟道水文地貌、水质等指标，对水土流失和面源污染进行监测。建立生产建设项目水土保持监测评价体系，以地表径流、土石方为监测重点，全面开展生产建设项目水土保持监测。

(3)公告监测成果。定期发布全市土壤侵蚀状况及动态变化、生态清洁小流域建设及其治理成效、生产建设项目水土保持、全市水土保持效益等监测成果，服务政府和社会，保障公众对水土保持的知情权。

5.4 水土保持科技支撑

(1)开展科学技术研究。开展平原区生态清洁小流域治理模式、小流域防洪减灾措施体系研究、小流域清洁能源循环利用关键技术、植物保护带建设、生产建设项目遥感监测系统技术、面源污染过程监测与评价、水土保持生态效益定量评价研究、土壤容许流失量与水土流失预测、流域生态监测、河流生物水质评价等研究。

(2)加强技术规范标准建设。完善房地产、公路、矿山、输变电、水利和土地整理六大行业生产建设项目水土保持技术规范，修订生态清洁小流域技术规范，编制生产建设项目水土保持监测技术、生态清洁小流域验收和后期管护等规范，出台生态河流监测技术导则，逐步完善北京市水土保持技术规范标准体系。

(3)建设水土保持科技示范园区。借鉴先进的水土保持理念，建设一两个集土壤侵蚀监测、科学研究、试验示范、人才培养、科学普及为一体，高水平的国际水土保持科技示范园区，作为国内外同行交流的平台和水土保持国策教育宣传重点基地。

5.5 水土保持信息化建设

建设市、县、乡三级水土保持服务信息网络，建成全市水土保持信息公众服务平台，进一步提升水土保持信息化水平，构建统一的数据库和数据共享平台，使水土保持信息化“一网一库一平台”高效运行，实现决策科学化、管理精细化、服务网络化。

(责任编辑 李杨杨)

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1000-0941(2015)03-0003-04

杨坤(1977—)，男，陕西汉中市人，高级工程师，硕士，从事水土保持建设与管理工作。

2014-09-01