对甘肃水土保持工作的几点思考

姚进忠

(甘肃省水利厅 水土保持局，甘肃 兰州 730000)

对甘肃水土保持工作的几点思考

姚进忠

(甘肃省水利厅 水土保持局，甘肃 兰州 730000)

水土保持；生态文明；制度创新；甘肃

甘肃是我国水土流失最为严重的省份之一，水土流失范围广、面积大、类型多、危害重、治理难。多年来，甘肃立足省情，组织开展了小流域综合治理和梯田建设工程，在防治水土流失、改善生态环境、减轻自然灾害、提高土地承载力等方面发挥了积极作用。但水土流失治理进度缓慢，无节制的利用方式尚未彻底扭转，重开发、轻管护，重眼前、轻长远的传统观念依然存在，其根本原因在于管理制度缺失，资源占用成本和违法成本较低，突出表现在水土保持设施产权主体缺失、水土保持生态功能区不确定、水土资源的有偿使用制度尚未建立起来、水土保持生态补偿机制没有形成。在分析抓好生态文明建设的观念创新、机制创新、措施创新的基础上，提出了加强水土保持、促进生态文明的具体措施。

党的十八届三中全会提出，要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立完整的生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。甘肃自然条件严酷，生态环境脆弱，水土流失严重，加强生态文明和水土保持制度建设具有十分重要的意义。

1 甘肃水土保持生态建设存在的问题

甘肃是我国水土流失最为严重的省份之一，水土流失范围广、面积大、类型多、危害重、治理难。甘肃的贫困问题、粮食保障问题、经济社会发展问题与水土流失问题紧密相关，水土流失是全省经济社会发展最主要的限制因素。据第一次全国水利普查成果，甘肃省水土流失面积达21.14万km2，占土地总面积42.58万km2的49.65%，涉及14个市(州)的 86个县(市、区)。全省有水力侵蚀面积7.61万km2，主要分布在省内黄河和长江流域，重点发生在坡耕地和荒坡荒沟。大面积的坡耕地是加剧水土流失，恶化生态环境，引发山洪灾害的源地。风力侵蚀面积12.51万km2，冻融侵蚀面积1.02万km2，主要分布在内陆河流域。区内剥蚀山地横亘千里，戈壁沙漠绵延广布，风力侵蚀和冻融侵蚀交错，土地沙化明显。因水土流失造成全省损失耕地近4万hm2，水库淤积泥沙4.65亿m3，每年输入黄河、长江的泥沙达5.5亿t。严重的水土流失，引起江河下游河床抬高，河道变迁；造成土壤瘠薄，肥力低下，耕地面积减少，林草植被大量破坏，水源涵养能力锐减；导致农业生产条件恶化，干旱程度加剧，自然灾害频繁，在很大程度上威胁着人民群众的生存发展空间。

多年来，我们立足省情实际，组织开展了小流域综合治理和梯田建设工程。截至目前，全省累计治理水土流失面积7.56万km2，兴修梯田196.4万hm2。已治理小流域林草覆盖率均在30%以上，各项水土保持措施每年拦蓄径流23亿m3、拦蓄泥沙2.8亿t。全省依托梯田每年推广地膜玉米67万hm2以上，种植马铃薯67万hm2以上，助推了全省农业生产连续10年丰收。在开展流域综合治理的同时，积极探索和建立水土保持监督管理制度，2012年甘肃省制定颁布了《甘肃省水土保持条例》，严格落实生产建设项目水土保持方案编报、审批、验收等监督管理制度，审批水土保持方案报告书(表)9 183个，核定水土流失防治责任范围18.64万km2,在防治水土流失、改善生态环境、减轻自然灾害、提高土地承载力等方面发挥了积极作用。但是，水土流失治理进度缓慢，无节制的利用方式尚未彻底扭转，重开发、轻管护，重眼前、轻长远的传统观念依然存在，根本原因在于管理制度缺失，资源占用成本和违法成本较低。

1.1 水土保持设施产权主体缺失

具有预防和保护水土资源的水土保持设施、地貌植被是水土保持法明确规定的保护范围。长期以来，由于缺乏有效的监管制度，没有明确的责任主体，“重治理，轻管护”的现象比较突出，特别是生态脆弱地区的沙壳、结皮、滩涂等原生地貌被视为“无主”资源而过度开发利用，造成了一边治理，一边破坏的恶性循环。

1.2 水土保持生态功能区不确定

甘肃甘南黄河水源区、中东部黄土高塬沟壑区、陇南土石山区和河西地区都是国家公告的水土流失重点治理区和山洪地质灾害易发区，严重的水土流失长期困扰全省经济社会发展，也影响到其他地区的生态安全。这些区域水土保持生态功能区位不确定，生态保护红线不明确，用途管护制度不健全，水土流失得不到有效防治，很难确保下游及周边地区的长久安澜。

1.3 水土资源的有偿使用制度尚未建立

水土保持工程建设在取得良好生态环境的同时，还可获得丰富洁净的水资源。目前由于对水土保持生态产品价值体系研究不够，土壤侵蚀对生态系统、水土资源产生的损失价值，水土保持设施建设成本和被破坏水土保持设施的恢复费用估算方法尚不成熟，市场调节缺乏价格依据，造成市场调节作用在水土保持领域失灵，无偿占用或低成本占用水土资源的现象得不到有效控制，违法成本很低。

1.4 水土保持生态补偿机制没有形成

甘肃地处长江、黄河上游和内陆河流域，为履行水土保持法律义务，各级政府和广大群众积极开展水土保持生态建设，甚至牺牲了部分当地物质资源和经济发展空间，为下游地区提供了洁净的水源和良好的生态环境，由于水土资源属于公共产品，流域生态服务具有明显的外部性，受益的对象和范围难以精确确定，地区间没有形成水土保持生态补偿机制，造成受益者不补偿，保护者不受益，挫伤了建设者和保护者的积极性，水土流失治理进度缓慢。

2 创新水土保持生态建设的制度体系

加快生态文明制度建设，关键在于建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境，在水土保持生态文明建设的观念、机制、措施和制度上实现创新。

2.1 生态文明建设的观念创新

水土资源是人类赖以生存和发展的基本物质条件，是经济社会发展的基础资源。水土资源一旦遭到人为破坏，造成水土流失，则恢复的难度极大，有的甚至无法恢复。必须转变过去以治理为主、监督管护次之，工程措施为主、综合生物措施次之，硬件方法为主、制度措施次之的传统观念和做法，坚持预防为主、保护优先的原则，保护好原有植被和地貌，预防产生新的水土流失，决不能走先破坏后治理的老路。

2.2 生态文明建设的机制创新

把具有保护水土资源作用的水土保持设施、地貌植被等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，明确水土保持设施、地貌植被等自然资源的所有者，使其在获得使用这些资源的同时，也承担起保护资源的责任。建立水土保持生态产品价值体系，全面反映土壤侵蚀对生态系统产生的损失价值、水土保持设施建设成本和恢复费用，将水土保持生态产品纳入市场经济体系，接受市场调节，实行占用付费、损害赔偿。按照谁受益、谁补偿原则，国家应建立地区间横向生态补偿制度，对重要水土保持生态功能区实行生态补偿，这有利于激发社会公众参与水土保持生态文明建设的积极性。

2.3 生态文明建设的措施创新

对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。水土流失严重地区的地方政府和群众可以专心致力于生态文明建设，由国家提供补偿换取生态效益。探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。强化各级政府水土保持目标责任，更好地发挥政府作用和公共服务职能。推行环境污染第三方治理，对开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成水土流失不进行治理的，按照市场化机制，由具有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法行为人承担，以促进水土保持市场健康发展。

2.4 生态文明建设的制度创新

建立自然资源资产的产权制度，使水土保持设施和沙壳、结皮、滩涂等原生地貌资源化；划定生态保护红线，明确水土保持生态功能区位，落实最严格的水土保持管理制度；建立资源有偿使用制度，体现水土保持设施的生态价值，反映水土保持生态环境损害成本和修复成本，使占用和损坏水土保持设施的单位和个人切实承担起赔偿义务；建立生态补偿制度、损害赔偿制度和责任追究制度，为水土保持生态文明建设提供有力保障。

3 推进水土保持生态文明建设的具体措施

水土流失是甘肃省最为突出的生态问题，加快生态文明制度建设，对甘肃省的发展具有重要意义。我们要积极探索和建立水土保持生态建设与管理制度，切实担负起生态文明建设的主体责任。

3.1 划定并公告全省水土流失重点预防保护区和重点治理区

在国家水土流失重点防治分区的原则指导下，将目前水土流失较轻的森林区、草原区、重要水源区、绿洲区等生态脆弱或敏感区域划定为水土流失重点预防保护区；将水土流失严重、自然条件恶劣、生态环境恶化、水旱风沙灾害严重的区域划定为水土流失重点治理区。实行分区防治、分类指导，有效开展水土流失预防和治理。

3.2 建立和完善水土保持生态建设防治体系

坚持以小流域为单元，合理划分生产用地、生活用地和生态用地。对水土流失严重的生产用地突出以梯田建设为重点，实现水土资源的集约化利用。按照保护优先的原则，对现有植被、荒山荒坡等生态用地，实施封禁管护、营造水土保持林草等措施，促进生态修复。在村庄、道路、水域等生活用地周边进行植被建设，改善生态环境，开展山、水、田、林、路、村综合治理。

3.3 建立水土保持设施产权确认和管护制度

明确各级政府水土保持目标责任，把水土流失面积消长纳入自然资源资产负债表。明确水土保持设施所有权人和使用权人，形成归属清晰、权责明确、监督有效的水土保持设施产权制度。

3.4 建立和完善生产建设项目管理制度

依法在水土流失严重和生态脆弱地区划定禁止或限制生产建设活动的区域，禁止破坏和占压植被、沙壳、结皮等生态空间，保护原有植被和地貌。严格落实生产建设项目水土保持方案编报、审批和验收等管理制度，落实生产建设部门的水土保持责任，防止产生新的水土流失，把人为活动造成的新增水土流失控制在最低程度。

3.5 建立水土保持生态补偿制度

在水土流失重点预防保护区和重点治理区，按照“谁受益、谁补偿”的原则，明确水土保持建设者与保护者、设施所有者与受害方等补偿主体。按照“以产定补、以损定补”的原则，根据生产建设项目损坏设施数量、占地面积、弃渣体积和生产规模等确定补偿标准，向生态受益区、资源使用者和受益者征收水土流失补偿费，专项用于水土流失预防和治理，形成水土保持生态建设与保护的长效机制，保护治理区生态环境。

3.6 建立水土保持监督执法联合机制

加强部门协作，联合发展改革、环境保护、国土资源等部门把好水土保持方案审批关和设施验收关。加强联合执法，建立上下联动、部门联动、联合执法的水土保持执法检查机制。通过综合运用法律、行政、经济和舆论监督等手段，依法查处违法违规行为，规范生产建设活动，全面推进水土保持依法行政。

(责任编辑 王 琦)

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1000-0941(2015)03-0001-03

姚进忠(1963—)，男，甘肃通渭县人，局长，博士，教授级高级工程师，主要从事水土保持管理工作。

2015-01-28