完善太湖流域控制性骨干工程运行调度管理体制机制探析

李 宁，迮振荣

（太湖流域管理局苏州管理局，215011，苏州）

流域控制性骨干工程是指在国家确定的重要江河流域中所处的特定地理位置及其工程规模，特别是在功能与作用上，对流域防洪、供水等多目标调度中具有关键性影响的骨干水利工程。流域控制性骨干工程的管理，一般可以划分为调度管理和运行管理。调度管理是发挥水利工程的调控作用，实现洪涝以及水资源有效排泄、配给的重要手段，一般是由具有调度权限的单位依据工程的调度运行方案，以调度指令等形式发出，由工程运行管理单位具体执行。运行管理是指工程运行管理单位通过对水利工程进行科学合理的运用控制，保证其按照调度指令安全、正常运行。

对流域控制性骨干工程的调度和管理，是流域管理和治理的一项重要内容，调度管理体制机制是否协调、顺畅，直接影响流域调度方案的执行质量，影响流域防洪安全、供水安全和生态安全。

一、太湖流域控制性骨干工程调度管理体制状况

在“一轮治太”11项骨干工程中，望虞河工程、太浦河工程、环湖大堤工程和杭嘉湖南排工程直接控制流域洪水出路和水资源引排，其中望虞河常熟枢纽、望亭枢纽以及太浦河太浦闸、泵站四个单体工程属于流域调度中的控制性骨干工程。

按照国务院治淮治太会议精神，太浦闸于1995年移交给太湖局直接管理、调度。按照《国务院办公厅关于贯彻落实国务院治淮治太第四次工作会议精神的通知》（国办函〔1998〕5 号）有关精神，经水利部与两省一直辖市协商后，望亭枢纽由太湖局直接管理调度，常熟枢纽由太湖局与江苏省水利厅共同管理，太湖局负责调度。太浦河泵站建成后，太湖局与两省一直辖市协商后，确定太浦河泵站由太湖局与上海市水务局共同管理，太湖局负责调度。

太浦闸、望亭枢纽管理人员的经费和运行经费由浙江、上海按比例分摊承担，工程维修养护经费由中央承担；常熟枢纽、太浦河泵站的管理人员经费、运行经费、工程维修养护经费分别由江苏省、上海市承担。

四个控制性骨干工程调度和管理体制的确定，是党中央国务院高度重视、水利部精心指导、太湖流域管理局与两省一直辖市反复协调的结果，尤其以常熟枢纽和太浦河泵站为典型的流域机构与地方水行政主管部门共同管理的模式，是基于当时流域经济社会发展的阶段特征、流域治理管理的实际情况提出的，对理顺工程的调度和管理体制，保证管理人员队伍稳定，落实运行维护管理经费，维护工程安全运行等发挥了积极的作用。四项骨干工程在抵御1999年流域特大洪水，实施“引江济太”水资源调度以及应对突发水危机事件中发挥了重要的综合效益，为初步实现流域骨干工程的统一调度，形成蓄泄兼筹、以泄为主的防洪与水资源调度体系，保障流域“三个安全”奠定了基础。

二、太湖流域控制性骨干工程调度管理中存在的主要问题

太湖流域控制性骨干工程在实际运行中，尚存在一定的问题，表现为：

一是“共管体制”尚未落实。常熟枢纽、太浦河泵站由太湖局分别与江苏省水利厅、上海市水务局共同管理，并明确以太湖局为主。但由于缺乏共同管理的相关工作机制，没有形成有效的共管抓手，各方约束机制不健全，尤其是工程管理单位的人、财、物等关键管理约束性因素均由地方水行政主管部门掌控，目前两工程均以地方水行政主管部门管理为主，太湖局基本不参与工程日常运行管理。

二是调度指令执行不顺畅。常熟枢纽、太浦河泵站由于管理权和调度权的割离，工程调度的主体缺少对工程运行管理单位执行调度情况的考核、约束，当整体利益与局部利益发生冲突时，不能保证工程调度指令得到很好地贯彻和执行，流域统一调度的效果尚不能得到充分体现。

三是团结治水大局下 “尚有杂音”。太湖流域属平原河网，上下游、左右岸的水事关系十分敏感。由于工程投资建设、功能服务的特殊性，造成控制性骨干工程调度运行成为流域各省、直辖市关注的焦点，个别工程的管理体制一直是多方争议的焦点。涉及控制性骨干工程管理体制的争议，势必会对流域团结治水的良好局面产生一定负面影响。

四是工程运行管理总体水平仍有提升空间。部分骨干工程的管理队伍不健全、不稳定，管理手段落后、管理方式粗放的现象还一定程度存在，部分工程维修养护机制还需完善，尚未实现真正的管养分离，工程管理的信息化、规范化、现代化水平还需要进一步提高。

三、完善太湖流域控制性骨干工程管理体制机制的思路与建议

1.继续强化控制性骨干工程的统一调度和管理

党中央、国务院高度重视太湖流域骨干工程的调度管理工作。1991年国务院《关于进一步治理淮河和太湖的决定》（国发 〔1991〕62 号）、1998 年国务院办公厅《关于贯彻落实国务院治淮治太第四次工作会议精神的通知》（国办函〔1998〕5 号）、2008 年国务院批复《太湖流域水环境综合治理总体方案》（国函 〔2008〕45 号）、2011 年国务院颁布实施 《太湖流域管理条例》（国务院第604号令），均强调“加强流域机构统一管理的职能。流域内重要水利工程由流域机构直接管理、统一调度”。

应继续保持太浦闸和望亭枢纽由流域机构直接管理、直接调度的管理体制，不断提高两个工程的运行管理水平，继续推进管养分离，积极推行水利工程物业化管理，确保工程安全运行和发挥工程效益。

进一步完善常熟枢纽、太浦河泵站由流域机构直接调度，并与地方水行政主管部门共同管理的体制。建议分别成立两工程共同管理的决策、协调、执行的组织机构，充分发挥其应有的监管协调作用，流域机构增派工作人员参与运行管理，加强工程运行管理的督促指导，体现出“以流域机构为主”的原则；制定共同管理的工作制度，健全调度指令形成、执行和监督机制，在制度的框架下不断提高工程管理单位执行调度指令的水平；积极争取中央维修养护、岁修、大修等补助经费，或牵头各受益地区落实地方补助经费，对工程服务流域防洪、供水和改善水环境中发生的费用给予相应补助，以加强补助经费支持，促进提升工程管理水平和调度执行力。

2.积极推进工程调度管理的事权划分

现有的调度管理模式、框架比较稳定，运行机制基本成型，但也存在体制机制问题。完善调度管理体制机制要充分考虑、尊重现状，兼顾整体和局部、当前和长远，积极开展流域机构和地方水行政主管部门对控制性骨干工程的调度管理事权划分，理顺关系，明确职责，确保流域机构对起关键作用的控制性骨干水利工程的直接调度，并逐步提高控制性骨干工程的运行调度管理水平和防洪、供水安全的保障能力。

按照中央关于加快转变政府职能的要求，围绕《水利部关于深化水利改革的指导意见》提出的“建立事权清晰、权责一致、规范高效、监管到位的水行政管理体制”要求，流域机构会同地方水行政主管部门共同对控制性骨干工程调度管理事权进行划分。可继续保持太浦闸、望亭枢纽现有的管理体制，明确常熟枢纽和太浦河泵站由地方水行政部门直接管理，流域机构负责两工程的调度控制、监督指导，地方水行政主管部门负责工程的有效管理和调度指令的准确执行。

3.探索流域控制性骨干工程调度管理体制的改革创新

意见明确，“健全流域综合管理体制机制，推进以流域为单元的综合管理，强化流域机构在防洪和水资源统一调度、河湖管理等方面的职能，建立各方参与、民主协商、共同决策、分工负责的流域议事协调机制和高效执行机制，在有条件的流域探索建立利益相关方参加的流域管理委员会。”太湖流域具备开展骨干工程调度管理体制机制改革创新的基础和条件，应积极探索，大胆推进，适时开展控制性骨干工程调度管理的创新试点。按照“建立各方参与、民主协商、共同决策、分工负责的流域议事协调机制和高效执行机制”的精神，借鉴国内外先进流域管理的成功经验，完善太湖流域骨干工程调度管理体制，整合现有管理队伍，成立控制性骨干工程管理机构，负责对控制性骨干工程统一管理、统一调度。

该机构可由流域机构直接管理，作为流域调度工作的执行机构和统一调度管理工作平台，统筹防汛和水资源调度两方面工作，规范调度行为，树立流域调度权威，减少矛盾和冲突，促进流域综合管理，提高流域调度效能。

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