边界河道采砂治理研究——以河北省石家庄市河道采砂治理为例

孟 祺

（河北省石家庄市水政监察支队，050000，石家庄）

河北省会石家庄市管辖区域内有滹沱河、磁河（木刀沟）、沙河等 7条骨干行洪河道，全长652.3 km，总储砂量约1.12亿m3，砂资源储备丰富。1990年以前，河道内采砂活动较少，基本为小规模人力开采。至20世纪90年代，特别是1998年国家实施投资拉动政策，建筑市场陡然活跃，砂石料需求猛增，砂价越来越高，在社会需求和经济利益的双重驱动下，河道非法采砂逐渐进入公众视野。特别是边界河段由于行政划界不清、利益关系复杂、采砂规划滞后、水利执法软弱等多种因素存在，出现了无证偷采、越界乱挖、超深作业、弃料乱堆滥积等乱象，不仅严重削弱了河道行洪能力，而且引发了边界纠纷，聚众械斗、群体上访等一系列社会不稳定现象时有发生，成为社会大众关心关注的热点和焦点。本文以石家庄市治理河道采砂为例，分析边界河道采砂管理中存在问题及原因，并总结经验，以期对今后实践有所裨益。

一、存在问题及原因分析

1.行政边界划分不清

由于河道的特殊性，河势的变化以及流量的大小导致河中心线不断演变，而河中心线往往是行政区域图中的县域分界线，这条线虽然在地图中容易划定，但一旦落到实地，仅凭肉眼是无法准确识别的，即使是民政部门的勘界人员到了现场也难下定论，对于河道采砂管理部门，其难度可想而知。

2.各方利益纷争复杂

在边界河道，特别是砂石资源丰富的河段，水事纠纷经常发生的症结在于两岸对砂源的争执。有的是同市不同县，有的是同县不同村，两岸采砂人员往往“以河为壑”，视砂场为战场，视对方为对手，寸“砂”必争，长期对峙，加上部分沿河乡村集体法制观念淡薄，非法发包河道砂石资源，社会黑恶势力借势渗透，给社会秩序带来极大的不安定因素。2003年石家庄市河道采砂专项整治以前，磁河行唐灵寿交界段就发生多起因抢占砂资源而酿成的刑事案件，导致群众投诉、上访不断，占用了政府极大的人力、物力、财力。

3.缺乏统一采砂规划

边界河道采砂规划不统一，是产生边界河道采砂乱象的另一个重要原因。在2008年《河北省河道采砂管理规定》出台前，由于法律法规对河道采砂规划的规定不健全，河北省许多市、县没有规划或规划不统一，特别是在边界河道，规划编制单位仅考虑本行政区域内的利益和因素，往往忽视河对岸情况，不仅会使双方采砂者产生纠纷，更会对河势稳定带来不利影响，增加了水行政主管部门管理难度。

4.行政执法力量薄弱

边界河道的特点使违法者与执法者“打游击”，因受执法权限制，特定水政执法部门只能对本行政区域内的河道采砂进行巡查和执法，否则将承担“越界执法”的后果。而在边界河道，当某个县（市）开展打击活动时，违法者经常利用采砂机械转移快的特点，迅速逃逸到河道另一侧，给水政执法造成极大困难。同时，由于专职执法队伍偏少、执法人员业务素质偏低、执法装备及交通工具落后等因素的存在，使得这种困难程度成倍增加。

二、管理模式探讨及对策

1.确权划界，明晰河道管理范围

在河道确权划界方面，河北省走在了全国前列。按照《河北省人民政府关于加快河道现代化体系建设的意见》要求，到2014年年底前，完成汇水面积200 km2以上的河道管理范围划定和竖桩标界工作，明确河道的管理范围。主要行洪河道、跨设区市河道重要河段和设区市之间边界河道的管理范围，由省水行政主管部门会同省相关部门组织划定，报省政府审批；其他河道管理范围由市、县水行政主管部门划定，报同级政府审批，并报省水行政主管部门备案。目前省属的滹沱河、沙河的划界竖桩方案以及市属的6条主要行洪河道的划界竖桩方案已编制完毕并经政府审批，其中市属6条河道的划界竖桩已进入实施阶段，预计2015年10月底前完成。通过确权划界，使广大群众了解河道执法范围和堤防保护范围，断绝了非法采砂者“打擦边球”的念头，为依法治水、依法行政打下了坚实基础。

2.统一规划，化解边界河道矛盾

按照 《河北省河道采砂管理规定》要求，主要行洪河道的采砂规划，由省人民政府水行政主管部门编制；一般行洪河道的采砂规划，由设区市或县级人民政府水行政主管部门编制；跨设区市的一般行洪河道的采砂规划，由省人民政府水行政主管部门组织有关设区市编制。在边界河道，根据具体情况，在省或市水行政主管部门的统一组织下，委托一家有相应资质的水利勘测设计单位编制规划报告，统筹考虑各方区域经济发展对砂石料需求，合理确定各方年度采砂控制总量及分配规划、运砂路线、回填方式等，充分征求各方面意见，最终达到区域平衡、互利共赢的目的。

目前，河北省水利厅负责的滹沱河、沙河（石家庄、保定交界河段）河道采砂规划均已委托省级水利勘测设计院编制完成，市水务局负责的磁河（木刀沟）、槐河、沙河、泲河也委托拥有甲级资质的水利勘测设计单位编制完成，并经过市政府审批。这对于河北省河道采砂纳入正规化、法制化轨道具有里程碑式的意义。

3.通力合作，严打河道非法采砂

河道采砂治理，特别是边界河道采砂，涉及防洪安全、生态环境、社会治安、利益分配等诸多方面，属于综合性社会系统工程，因此应严格落实地方行政首长负责制，由地方政府出面组织，水务部门牵头，公安、工商、交通等多部门参与，统一行动，协调配合，对非法采砂采取高压态势。同时，联合执法机制要常态化、制度化，成立联席会议，定期开展工作。合作的主体既包括横向的相邻区域水务部门之间，又包括纵向的水务、公安、工商、交通等职能部门之间，这样对河道内非法采砂者形成合围之势，使他们不敢偷采、不愿偷采、不能偷采，促进规范、有序的河道采砂秩序逐渐形成。

4.友好协商，签订边界管理协议

为有效预防水事纠纷发生，维护边界河道水事秩序稳定，在上一级主管部门协调下，相邻河道水行政主管部门通过友好协商，就边界河道管理有关事项达成协议，并划定“管理界”，是解决边界非法采砂的好方法。比如在石家庄市滹沱河正定长安区段，由于区划调整，行政边界一直未落到实处。为分清权限，厘清责任，市水务局协调长安、正定两家水务部门现场踏勘，以长安区、正定县行政区划纪要为参考，以滹沱河主河槽中心线为依据，以GPS为技术手段，以有利管理、协商一致为原则，进行“河道管理界”划分。划界工作结束后，双方签署了《长安区、正定县河道管理界协议》，并沿定位界桩的线路进行了界桩埋设，该河段的非法采砂活动大大减少。

5.依法许可，理顺采砂管理秩序

对于河道采砂，本着疏堵结合的思路，除对两岸村庄、控导工程、道路桥梁有影响的河段划为禁采区外，其余河段鼓励有采砂意向的单位和个人向水行政主管部门办理采砂证，使采砂活动纳入合法、规范、有序之路。比如在磁河行唐灵寿交界河段，从2003年开始，市级水务部门委托设计单位编制了《磁河朔黄铁路桥至高速公路桥段河道采砂治理规划》，协调边界两县，严格按照规划—论证—申请—审查的程序进行许可，在许可证上对每一个砂坑具体位置、范围、深度、恢复方式及时间节点作出明确规定，认真把好每一道工序，审批发放了10个采砂证，该河段采砂秩序发生明显变化。一是在管理关系上，采砂户从敌视对立转变为积极配合，从不服管理转化为主动协商，从不缴纳采砂管理费、清障保证金转化为两费齐缴；二是在采砂秩序上，从乱采滥挖走向科学有序作业；三是在采砂形式上，由各自为战向联合开发转变，利益共享，风险共担，相互监督；四是在治安秩序上，采砂户之间从持械斗殴向和谐共处转变，专项治理取得明显效果。

6.加强宣传，营造良好舆论氛围

打击边界河道非法采砂，舆论宣传必须到位。近年，石家庄市所辖市、县水行政主管部门在沿河乡村充分利用喇叭广播、发放明白纸、张贴标语等群众易懂的方式，宣讲河道采砂法律法规以及非法采砂的危害性，并公开举报电话，发动起沿河群众与河道内各种非法行为打 “人民战争”。同时积极沟通电台、电视台、报社等新闻媒体“带着记者去执法”，对我们的联合行动、专项打击追踪报道，滚动播出，既起到了对不法分子的震慑作用，又增强了广大干部群众的法制观念，还提升了水政执法队伍的外在形象，实现了基层普法与水利事业双赢。

三、管理体会

1.站在全局看问题是管好边界河道采砂的前提

要学会统筹兼顾，在确保河道行洪安全这个大前提下，充分发挥主观能动性，使各方面的利益得到平衡，实现河道采砂管理的科学、规范、有序。比如在石家庄市与保定市交界的沙河河道，在2008年以前，由于缺乏规划，两岸的采砂户经常攀比开采，甚至越界开采，矛盾随时可能激化。经过多次现场调查，我们发现保定方面的采砂船只多，并存在越界开采，而石家庄市行唐侧仅有两条采砂船，虽然不存在越界开采，但由于县水务局尚未审批其采砂申请，因此也属于无证采砂。如果只站在本市、本部门的角度看问题，必然不利于问题的解决，因此我们在坚决关停行唐砂场后，与保定方面密切沟通，协调联合执法，同时将沙河非法采砂的情况向省水利厅、市政府做了紧急报告，使上级领导及时了解事态发展进程。经过省市多次协调，该河段采砂逐渐趋于稳定。2012年3月，在省水利厅的组织下，由省级水利水电勘测设计部门对此交界河段编制了河道采砂规划报告，对河道采砂进行总体规划，相关两县依法依规进行采砂行政许可、管理，和谐、有序的河道采砂局面已然形成。

2.加强团结合作是管好边界河道采砂的关键

边界河道采砂管理难，既有历史遗留问题，又有现实矛盾。因此边界河道的水务部门和其他相关职能部门要协调联动、积极配合，站在维护群众共同利益的高度，从团结合作、共同发展的愿望出发，妥善地处理采砂矛盾纠纷，构建和谐的河道采砂秩序。自2003年以来，每逢禁采期石家庄市就启动河道采砂联席会议机制，集中开展联合执法行动。在专项行动中，水务局负责行政执法，严格做到处罚程序合法、适用条款准确、制作笔录清晰；公安局负责维护执法人员人身安全，并对水事违法涉嫌犯罪案件进行查处；安监局与交管局负责对危及桥梁、堤坝等基础设施的采砂行为进行技术鉴定，纪检委负责对采砂管理中公职人员涉嫌职务犯罪展开调查。各部门各负其责，各司其职，形成执法合力。

3.注重创新是管好边界河道采砂的动力

要注重通过管理方式的创新搞好采砂管理。只有不断研究新情况，想出解决问题的新方法才能破解边界河道管理这个难题。比如行政区划调整以来，原正定县的许多沿河村庄现划归长安区管理，但地图上的区划边界很难落到实地，即使是主管区划的民政部门也很难说清楚，导致该河段非法采砂涌现。经过市、县河道管理人员多次下现场、做调研，逐渐形成了这样的思路，划定一条管理界，只要双方水行政主管部门没有意见，就按照这条边界行使管理权；同时，管理界与行政界没有关系，仅为河道管理的方便设定，不需要民政部门确定，也避免了对原有边界矛盾的激化。划界结束后，两地水务部门在市水务局的见证下，埋设管理界桩，杜绝了非法采砂者继续打擦边球的想法，边界河道采砂秩序实现了由乱到治。

[1]朱白丹.中小河流河道采砂管理问题探讨[J]. 中国水利，2009（10）.

[2]郭强，杨立波，李学铁.河道采砂治理适用法律法规探析[J].中国水利，2006(22).