发挥开发性金融作用推进重大水利工程建设

国家开发银行评审三局

水利是国家基础设施建设的优先领域，重大水利工程更是水利基础设施体系的重点和关键。当前，中国经济进入“新常态”，推动建设一批打基础、管长远、惠民生的重大水利工程，对于拉动投资需求、保障经济稳定增长具有十分重要的意义。作为我国当前经济建设发展中与棚改、铁路并列的三大重点工作，国家开发银行高度重视水利建设发展，认真贯彻落实党中央、国务院指示精神，积极服务国家战略，充分发挥开发性金融在重点领域、薄弱环节、关键时期的功能和作用，持续发力、精准发力，有效支持了一大批国家重点水利建设项目，取得了显著成效。

日前，国务院正式批复了国家开发银行深化改革方案，指出要坚持开发性金融机构定位，进一步完善运作模式，积极发挥在稳增长、调结构等方面的重要作用，加大对重点领域和薄弱环节的支持力度。这也体现了党和国家对国家开发银行工作包括水利融资工作取得成绩的充分肯定。

4月17日，李克强总理来国家开发银行考察时也对其水利融资工作提出了殷切期望，指出要创新融资模式，优化资源配置，加大对重大水利工程的支持力度，进一步发挥好开发性金融机构在重点领域、薄弱环节和关键时期的作用。

一、国家开发银行支持水利建设整体情况

国家开发银行自成立以来，始终把水利作为信贷优先支持领域，支持了所有关系全局、具有辐射带动作用的重大水利工程及一批与人民群众利益密切相关的民生水利项目。20余年间，国家开发银行共支持水利项目2 700余个，截至2015年3月末，国家开发银行累计发放水利贷款5 393亿元，贷款余额3 327亿元。国家开发银行水利项目贷款发放占全国金融机构水利贷款50%以上，已成为水利建设融资的主力银行。

1.大力度支持重大水利工程

1994年以来，国家开发银行以国家银行的担当，不断创新方式方法，支持了我国所有重大水利工程建设。2014年5月21日，国务院第48次常务会议确定了2014—2015两年和“十三五”期间分步建设纳入规划的172项重大水利工程。国家开发银行认真贯彻落实会议精神，积极配合水利部加快推进重大水利工程融资建设，与水利部共同梳理172项国家重大水利工程清单，建立项目跟踪机制，对条件成熟的项目开通贷款评审、审议绿色通道，加快项目贷款评审承诺进度。其中，近期备受瞩目的大藤峡水利枢纽工程便是一个十分具有代表性的案例。

广西大藤峡水利枢纽工程是西江流域最后一个大型梯级电站，是珠江流域防洪控制性枢纽工程，也是2014年国务院确定的172项重大水利工程之一，列入国家发改委推动建设的七大类19项重点工程。工程实施后，可有效提升西江中下游的防洪保障能力，贯通西江流域航运通道，缓解广西电力供需矛盾，抑制西江中下游及珠江三角洲地区咸潮上溯，改善灌区人畜饮水条件，项目的社会效益、经济效益和环境效益显著，对保障流域防洪和供水安全、促进地区经济社会可持续发展具有不可替代的作用。该工程项目总投资342.2亿元，在2014年10月8日国务院批复工程可研报告后，国家开发银行以最快速度完成项目贷款评审。在评审过程中，国家开发银行充分考虑了水利行业特点及项目自身特性，为项目提供包括超长贷款期限、超概算投资承诺、流动性保障及动态还款等多维度的资金保障方案。该融资方案将一揽子解决大藤峡水利枢纽项目在建设运营过程中因不可抗力因素出现的各种资金风险。11月，国家开发银行率先为项目全额承诺贷款174亿元，并负责牵头组建银团。2015年3月18日，国家开发银行与借款人签订了 《广西大藤峡水利枢纽工程项目综合授信协议》。

为保证项目顺利开展前期建设，国家开发银行已于2014年11月发放了建设项目短期贷款2亿元。同时，该工程移民工作涉及贵港、来宾、柳州等3个市6个县，淹没区影响人口约5万人，移民安置和征地拆迁投资达120亿元。为配合重点地市移民安置工作，国家开发银行与相关市县围绕小城镇建设、库区移民搬迁和扶贫开发等方面进行了深入探讨，同步编制系统性融资规划，设计PPP模式融资，在安置点小城镇基础设施建设、现代化农业、工业示范园区以及农民工培训、农民工创业等方面创新金融手段，设计符合当地实际情况和移民意愿的综合开发方案，使转移人口“想要出来、走得出来、住得下来、过好起来”。

截至2015年3月末，在已开工的57项和2015年拟开工的27项重大水利工程中，国家开发银行已完成广西大藤峡水利枢纽工程、新疆阿尔塔什水利枢纽工程、贵州夹岩水利枢纽工程、辽宁观音阁水库输水工程、云南德厚水库工程等17项重大水利工程贷款承诺，共承诺贷款1 602亿元，累计发放贷款970亿元；已启动陕西引汉济渭工程、山东庄里水库等17项重大水利工程贷款评审；并为河南出山店水库、湖南金塘冲水利枢纽工程等21项工程编写项目融资方案。此外，国家开发银行积极参与重大水利工程前期工作，借鉴重大项目融资经验，主动为安徽引江济淮、云南滇中引水、黄河古贤水库等重大项目提供投融资咨询建议。

2.全方位支持民生水利工程

多年来，国家开发银行除了支持重大水利工程外，还为关系千万百姓日常生活的民生水利工程提供了有力的融资支持，为造福百姓作出了突出贡献。

“保障农村饮水安全，让百姓喝上放心水”是党中央、国务院向全国人民作出的郑重承诺。我国农村居民饮水困难和饮水安全问题长期存在。全国农村有2.98亿人、11.4万个农村学校饮水不安全。《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》明确提出，要全面解决农村人口和农村学校的饮水安全问题。

甘肃省干旱少雨，是严重缺水区，农村饮水困难，特别是58个贫困县，饮水不安全人口492万人，饮水安全问题比较突出，大部分群众沿自然地形分散居住，缺少安全水源，取水条件不方便，依靠雨水生活，水质不达标，水性疾病较为常见，危害人民身体健康，制约当地经济社会发展。2013年，为全面解决甘肃省农村饮水安全问题，推进扶贫攻坚进程，甘肃省政府决定以临潭、临夏、武山、两当、山丹、通渭、东乡7个县为先行试点县，采取以点促面的方式推进全省农村饮水安全项目建设。规划2013—2014年，在7个试点县内新建农村集中供水工程335处、分散式供水工程4处（水窖299眼）、维修改造农村集中式供水工程16处，全面解决7个试点县109.01万农村人口和12.53万农村学校师生的饮水安全问题，项目总投资15亿元。

但一直以来，农村饮水工程等民生水利工程由于其小、散、广及公益性的特性，融资模式、还款保障措施等难以构建，大多金融机构不愿提供融资支持。

2013年5月，国家开发银行向甘肃省政府递交了《甘肃省扶贫开发咨询报告》，提出了融资支持甘肃扶贫开发特别是农村饮水安全、农村道路等领域建设的工作思路和设想。针对农村饮水安全项目，国家开发银行将7个试点县的农村饮水安全项目 “聚零为整”，构建了政府统一规划、指定法人统筹资金、行业平台公司承贷实施、BT项下应收账款质押的融资模式，并于8月为农村饮水安全项目提供贷款11亿元，项目贷款期限12年。

在国家开发银行支持的水利项目中，60%为公益性项目。国家开发银行不断创新探索，构建了多种适合公益性水利项目的融资模式，打通了融资瓶颈，并在全国范围内推广示范。截至目前，国家开发银行累计发放农村饮水安全项目贷款84亿元，支持了湖北、甘肃、山东、山西等地区农村饮水安全工程，惠及农村人口超过4 000万人；累计发放病险水库除险加固工程贷款35亿元，加快了全国病险水库改造进程；支持了300余个中小河流治理、江河堤防建设项目，累计贷款金额650亿元，加快了河流治理进度，提高了城市及农村广大地区防洪能力；为陕西省农业灌溉设施建设项目、青海省湟水北干渠扶贫灌溉工程、河南省濮阳市引黄灌溉调节水库工程、新疆棉花高效节水灌溉工程等重点灌溉项目提供贷款90亿元，为节约水资源、推动农业发展方式转变作出积极贡献。

二、国家开发银行支持水利建设主要做法

1.加强银政合作

国家开发银行高度重视与水利部的战略合作，2011年5月，作为第一家金融机构与水利部签订了开发性金融合作协议，联合下发加强水利建设金融支持的意见。2015年3月，国家开发银行与水利部签署共同推进重大水利工程建设战略合作备忘录，进一步发挥水利部行业管理、组织协调优势和国家开发银行融资融智、资金引领优势，共同创新政银合作机制，推进水利建设发展。目前国家开发银行37家分支机构均与当地水利主管部门建立了合作关系，与北京、河北、河南、陕西等24个省、直辖市、自治区水利厅或省级水利投融资公司签订了战略合作协议，为贵州、江西、江苏等省制定了“十二五”水利项目融资方案。

2.坚持规划先行

规划先行是开发性金融的重要原理，是中长期投融资提高前瞻性、把握主动权的重要途径。国家开发银行积极配合和参与水利部以及地方水利部门开展水利发展规划和课题研究工作，组织参与和支持了《南水北调西线工程受水区水资源可持续利用对策研究》《西南五省重点水源工程建设融资规划》等40多项水利发展规划和专题研究，从源头构建项目，设计融资方案。规划合作密切了合作关系，谋划了发展思路，引领了业务发展。

3.发挥融智优势

国家开发银行作为水利融资的主力银行，20余年间，共支持水利项目2 700余个，积累了丰富的行业开发与评审经验，熟悉掌握水利工程的特点，准确把握风险点，在实践中充分发挥融智优势，主动为地方政府、项目业主设计适合水利项目特点的融资方案，有效推动了水利事业健康发展。此外，为水利部自主编制《支持水利建设与发展咨询报告》，提出了未来十年水利建设资金缺口解决方案，并结合开发性金融实践，总结出多种符合水利特点的融资模式，为解决水利资金短缺问题提供了新思路，对推动水利投融资工作具有十分重要的借鉴参考意义。

4.创新融资模式

国家开发银行切实发挥创新引领作用，构建适合水利特点的融资模式。与水利部共同研究水利投融资存在的问题，在融资主体、还款来源、信用结构等方面给予水利融资优惠政策。积极推动机制体制建设,探索形成了“政府整合资源、开行融资支持、平台实施建设”三位一体的融资模式，解决了困扰水利系统多年的小型水利项目融资难的问题。同时，国家开发银行发挥“投贷债租证”综合金融优势，为水利项目“量身定制”符合项目自身特点的多种融资模式，破解水利融资瓶颈。

5.发挥大额长期集中资金优势

水利项目特别是重大水利工程具有投资大、建设运营周期长、盈利水平较低但较稳定的特点，需要有长期、稳健的资金“保驾护航”。国家开发银行能够提供集中大额长期资金满足水利工程大规模建设、长期运营的需求，缓解现金流波动和经营压力。

6.建立行业推动管理体系

为加快水利融资各项工作顺利推进，国家开发银行制定了行之有效的行业推动管理体系。一是建立内部行业考核机制，推动全行加大力度支持水利建设；二是创新评审制度方法，结合水利行业特点和政策，出台了《关于水利项目开发评审的指导意见》等10项水利制度文件，完善了水利评审制度方法体系，给予水利行业优惠信贷政策，构建适合水利特点的融资模式，拓宽水利投融资渠道；三是加大资源统筹调配力度，在资金规模紧张时，全行统一调配，优先保障水利项目资金需求，确保重大水利工程顺利实施建设。通过多种措施的推动，全行水利融资工作力度与服务水平得到全面加强与提升。

三、下一步工作重点

当前，我国经济增长面临很大的下行压力，稳增长任务非常艰巨,投资将发挥关键作用，水利与棚改、铁路“三箭齐发”，将是政府投资的直接发力点。在新的形势下，国家开发银行将按照党中央、国务院部署，围绕国家战略重点和开发性金融机构定位，不断研究创新融资机制，依托大额长期集中的融资手段，对水利持续发力、精准发力，打通融资瓶颈，为加快推动重大水利工程建设作出新的更大贡献。

1.突出开发性金融特色

2015年，国家开发银行安排专项规模900亿元，重点支持172项重大水利工程及农村饮水安全。为水利项目提供全流程融智融资服务，根据项目自身特点构建完善的融资方案，提供多项资金保障措施。出台多项水利优惠信贷政策，包括灵活的利率政策，延长贷款期限，多项金融产品搭配，建立绿色评审审批快通道等。

2.加大融资模式创新力度

研究融资支持水利发展的新模式，推动设立重大水利工程投资基金，直接融资与间接融资相结合，解决水利资金缺口，降低水利项目融资成本。继续创新完善小型化、分散化、同质化民生水利项目投融资体制机制，以解决“融资难”为抓手，开拓新模式、研发新产品，加大对PPP模式和政府采购服务模式的探索力度。

3.扩大水利规划合作，促进规划成果转化

国家开发银行将积极配合水利部开展全国水利发展“十三五”规划以及重大水利工程相关规划的调研、编制、论证、实施工作，给予资金支持，提供投融资体制改革等对策建议，并做好规划实施和落实，推动规划成果向项目成果转化。