依法治国与治吏

周志明

摘要：依法治国是立国之本。治吏是依法治国的核心内容，也是依法治国的根本。监督机制，是依法治国的保证。治国而不先治吏，治国便是一句空话。治吏，旨在使国家干部带头遵守法律，按法律办事，群众才相信干部，相信法律。法律才能有保证地实施，社会才能有序向前发展。要保证法律实施，有效的监督机制是其保证。

关键词：依法治国;治吏;监督机制

中图分类号：D920.4     文献标志码：A     文章编号：1674-9324（2014）42-0078-03

泱泱中华是一个历史悠久的文明古国。自秦统一以来就开始立法，其目的就是通过法律的制定为统治阶级服务。至清末，法律基本形成一个框架，但尚不完善，最终脱离不了还是为了统治阶级皇权服务的宗旨，不能保障人民群众的根本利益和国家经济发展。中华民国的法律，也是为蒋、宋、孔、陈四大家族为代表的资本家、地主的利益服务的工具。中华人民共和国成立后彻底推翻了旧的法律制度，建立了新的、代表广大人民群众和符合社会主义建设的法律。六十多年来制订从国家基本法宪法到实体法，大约有上百部法律法规。其涉及面之广、内容之丰富，是中国几千年来都没有的。每一部法律的制定参照了中国古代的律法和国外的立法原则，结合中国特色的社会主义特点而形成的。六十多年来几经修改，基本完善了现有的法律框架。不论是古代法律，还是现在中华人民共和国的法律，有一个共同点，那就是都把治国与治吏结合起来，并把治吏作为治国的重要内容。

一、依法治国是立国之本

任何一个国家、任何一个朝代，只要有阶级存在就会有法律存在。其目的就是通过法律法规约束人们的行为，从而达到国家的稳定。历代法律也把治吏作为治国的重要内容，甚至对官吏违法行为，如贪污腐败的官员进行严厉惩罚，古代有诛灭九族、没收全部家产之刑。只有在中国共产党领导下的社会主义国家所制定的法律，才是为民众求安康的法律。解放初人民群众虽不懂法律，但人民群众相信共产党，毛泽东很重视党内的腐败问题。他曾经说过“我们杀了几个有功之臣，也是万般无奈。我们建议重读一下《资治通鉴》。治国就是治吏，礼、义、廉、耻，国之四维。四维不张，国将不国。如果臣子一个个寡廉鲜耻，贪污无度，那么天下一定大乱。国民党是这样，共产党也是这样”。党的十一届三中全会以来，在邓小平法制思想的指引下，我国的民主法制建设取得了巨大成就和发展。党的十五大运用邓小平理论，对历史经验进行了科学总结，提出“依法治国”、“建设社会主义法治国家”的治国方略，把依法治国提到了党领导人民治理国家的基本战略的高度，作为发展人民民主、促进经济发展、维护社会稳定、保障国家长治久安的必由之路。十五大报告指出：“依法治国就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度、法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”

十一届三中全会后，拨乱反正，党把经济建设和法治建设作为改革的重点。邓小平提出“要一手抓经济建设，一手抓法治建设”。改革三十多年来，我国的法治建设得到了长足发展，法律逐步完善。法律是人们行为的方向，在法律范围之内行使自己的权利，才能确保社会的稳定、安康。党的十五大报告指出了依法治国，建设社会主义法治国家的方略，科学地总结出依法治国的科学涵义，即“依法治国就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度与法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。党的十六大提出执政党要依法执政的方针。今天我国社会主义现代化建设和民主法律建设已进入一个新发展阶段，并取得了显著成效，初步形成以宪法为核心的中国特色的社会主义法律体系。但我国的民主法制建设仍面临许多问题，尤其是法律实施问题变得突出起来，依法治国仍任重而道远。我们要继续以邓小平民主法制思想为指导，努力继承和发展这一思想，加快建设社会主义法治国家的历史进程，才能确保社会更好发展。但随着经济的发展，在现实生活中存在许多不如人意的地方，有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在。因此维护法律的尊严，遵守法律准则是立国之本。

二、治吏是依法治国的重要内容

历代统治阶级都把治吏作为治国的核心内容。所谓“治吏”，吏即现在所讲的国家公务员、国家干部。治即对国家公务员、国家干部的管理，就是通过法律的形式规范国家干部的行为准则，做到依法行政。之所以讲治吏是依法治国的主要核心内容，纵观历史，朝代的更迭，无不包括三个方面：一是当权者淫乱荒诞、不理朝政，任人为亲、买官卖官，导致民不聊生，最后官逼民反。二是贪污腐败、生活坠落。如清廷宰相和坤，官居一人之下万人之上，其贪污受贿钱财富可敌国，其下级官员更是大贪特贪，结果导致国库空虚，国家难以维继。国民党政府当政时，也未逃脱这个历史的魔圈。最主要的原因就是，国民党政府不是搞法治而是搞人治，任人为亲，从上到下，腐败成风。而贪污受贿者，又都是国家权力的掌控者。这些官吏手中掌握大量国家经济资源和人力资源，很容易滋生腐败现象。其腐败现象不同于其他刑事犯罪具有显现性，刑事或治安犯罪是个体或少数群体作案，易于侦破，影响较小。而腐败案具有隐蔽性，且人对金钱物质的欲望十分强烈，其群体大，因此最易危及国家根基。三是行政不作为或乱作为。本应是行政人员工作职责范围的事，能不做的就不做，能推诿的尽量推。如盗窃案、黑社会性质流氓犯罪。有的是乱作为，如强拆迁等。改革开放三十多年来，据国家纪检部门统计每年有几万国家公务员贪污受贿，上百亿元落入这些蚁虫荷包。随着改革深入，贪污受贿人员越来越多，涉及名目越来越广，贪污受贿金额越来越大。因此依法治国，首先要从治理官吏的腐败现象着手。党的十八届三中全会明确指出：“建设法治中国，必须深化司法体制改革，加快建设公正高效权威社会主义司法制度，维护人民的利益，要维护宪法法律的权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判检察权，健全司法权力运行机制，完善司法人权保障制度。”全会还提出“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策，必须构建决策科学，执行坚决监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治体系努力实现干部清正、政府清廉，政治清明。要形成科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障，健全改进作风常态化机制”。通过十八届三中全会报告中关于法治治国和反腐败的精神来看，党中央把依法治国和反腐败工作提到重要高度。从侧面也反映我国现阶段存在着严重的有法不依、执法不严、违法不究现象。这也反映了中国现实的腐败到了非治不可的地步。腐败分子由基层逐步向高层渗透，甚至向军队中渗透。如原总参谋部情报部长姬胜德贪污受贿案，原兰州军区副政委肖怀枢贪污受贿案，原海军副司令员王守业贪污受贿案等，以及其他性质犯罪的高级将领近几年来多达十余人。如果不再对这些官吏依法惩治，那真会国将不国了。腐败不灭法难立，立了法也难行，又何谈依法治国！习总书记充分意识到了依法治国与治吏的重要性和必要性，一方面派中央纪检组到全国各地明查暗访，不到半年时间查处了数十起省部级干部贪污腐败案，另一方面在全党开展党的群众路线教肓实践活动，声势之大，出拳之重，是新中国成立六十多年来所没有的，所以说治吏是依法治国的主要核心内容。

三、治吏是依法治国的基础

之所以说治吏是依法治国的根本，主要是因为国家干部是国家权力机关的权力执法者。卫生、环境、交通、土地、矿产等国家经济命脉，都掌握在他们手中。公安、法院、检察院等国家法律机关人员手中握着法律的天平，军队中高级将领手中掌握军队、军费、情报，他们都是掌握国家命运的人。这些掌控国家命运的人中，如果出现腐败分子、叛国分子，如不清除，必然会影响党和国家的安全与稳定。这并非危言耸听。历史就是证明。从中国几千年的历史看，天平往往倾向权力者，老百姓只是天平上的小法码，其原因是这些国家行政机关都有各部门的法律法规。他们是法律的制定者，又是法律的实践者。他们在执法过程中是否执法公正，是否引发暴力执法行为，是与我们的执法者的法律水平和素质有着密切关系的。要真正做到依法治国，就必须做到如下几点：首先，要依法治国，就必须要求国家行政机关干部和工作人员认真学法，研究、吃透法律的条款内容，认真按照法律程序办事。同时，要注重国家公务员的职业素质的培养，提高他们的执法理论水平。其次，在执法过程中要按执法的程序执法，决不能按个人的意识违反执法程序。在我国现行执法实践中，出现许多有法不依，执法不严，甚至枉法现象屡见不鲜。群众抗法案件、执法人员殴人致死案件，公安、法院、检察院出现的冤案层出不穷，相当一部分是由于执法人员的素质低造成的。一方面是不按法律程序办事，另一方面是小集团的利益和个人的利益作祟，如2013年11月初，中央电视台焦点访谈节目中曝光的陕西交警乱罚款现象。在处理违法时往往随意性大，同一案件不同的执法者对违法者处罚的轻重不一样。长期有法不依，执法不严，以及乱作为，实际就是践踏法律的行为，不仅给党和政府脸上抹黑，有损党和政府的形象，更重要的是，导致人民群众对法律不再相信，对政府不再信任，群众长期对政府怨恨，一旦怨恨聚集到一发不可收的地步，将危及国家政权。这是历代血的教训所证明的真理。

四、监督机制是依法治国的保证

党和政府反复强调要依法制国，就是针对我国普遍存在人民群众不懂法，执法者有法不依、执法不严、违规执法等现象而提出的依法治国方针。要做到公平、公正地严格执法，减少错案、冤案，就必须对国家干部进行有效、有力的监督，建立行之有效的监督机制。党的十七届四中全会于2009年9月15日—18日在北京召开，研究加强和改进新形势下党的建设问题。其中反腐败是一大亮点，因为它触及了每个公众的神经，而全会所提出的创新监督制度以达到反腐败的目的确实提高了人们的信心，标志着人民群众不能承受腐败之重压的态势，已在这次全会后得到及时遏制。我国目前的监督体制是党内监督机构与行政监察机构合署办公。在实际工作中，各级纪检机构发挥的作用较大，而行政监督则较弱。因此，要尽快建立和完善包括立法机关的监督、行政机关的监督、司法机关的监督、社会舆论的监督和人民群众的监督等在内的监督机制，并强化各监管机构的监督职能。一要建立健全行政监督法规。明确监察权的宪法地位和“准司法”性质。二要完善行政监督机制。设立专门的行政监督机构，即党内监督机构与行政监督机构分别设立。三要改进监督机关的领导体制和监督方法，扩大行政监察机关的处置权（包括调查权、处分权等），提高行政监督机关的权威性和威慑力。四要为行政监察机关依法独立行使监察权提供有力的组织、物质和技术保障。同时，要加强各种行政监督机制间的协调配合，尤其是各有关职能部门的协调配合，充分发挥各种行政监督机制的整体优势和合力，使职务犯罪违法犯罪活动能够及时被揭露和查处。但是，现实生活中往往是行政执法机关自己的上级部门监督下级部门，即使下级出现严重的违法行为，往往以各种理由为违法者开脱，或将违法者调离原单位不了了之，对上级直接责任领导即使犯严重违法案件也是行政处理。即使监督机关介入，也是亡羊补牢式的事件发生后的追究。这种现象的出现，主要原因是没有一个脱离政府部门领导的独立专门监督机关。专门对政府行政执法部门进行执法前介入监督，法律监督部门要有独立调查违法者的特权，排除一切行政干扰，对违法的官吏要从重处罚，清除行政执法部门的害群之马，纯洁执法队伍。执法公正了，法律平等了，人民群众才相信法律，拥护法律，遇事就会用法律武器来保护自己的利益，才能达到依法治国的目的。

总之，官吏是法律的执行者，依法治国关系到国家前途和政权的稳定。治国不治吏，有法不依、执法不严、违法不究，要想贯彻依法治国的方针，将是一句空话。