发达国家市场监管的发展历程、共同特征及相关启示

卞靖

监管是现代市场经济国家的重要政府职能，是优化资源配置与维护社会和谐的制度基础。纵观成熟市场经济国家现代市场监管体系的演进历程，因为法系和政治传统等方面的差异，各国采取不同的制度安排与治理机制，形成了不同的市场监管模式。虽然监管的制度模式有一定差别，但是监管体系建设过程中所积累的经验具有共性，这对于我国加强市场监管体系建设而言，具有重要的借鉴意义。

一、发展历程

（一）市场监管在实践中的形成与发展

发达国家的监管实践大多开始于20世纪二三十年代，监管理论脱离微观经济学和产业组织理论范畴而自成体系始于20世纪70年代。现代监管理论一般将监管分成经济性监管和社会性监管。经济性监管是指在自然垄断（有线通信、电力、铁路运输、自来水和管道燃气供应等）和存在信息不对称（金融业等）的领域，为了防止发生资源配置低效率和确保利用者的公平利用，政府机关利用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以监管。社会性监管又称“健康、安全和环境监管”，指除了经济性监管理由之外的、围绕如何达到健康、安全、环保社会目标的跨行业、全范围监管。从发达国家市场监管的发展历程看，首先是从经济性监管特别是反垄断与反不正当竞争领域开始的，后经过“放松监管”运动，在缩小经济性监管范围的同时，逐步扩大社会性监管的工作领域，不断提升监管的力度和科学性。目前，发达国家的监管改革仍在继续，但已经基本形成了较为完善成熟的市场监管体系。

（二）市场监管的主要目标

1、市场监管最初的目标是解决市场失灵问题

监管理论认为，市场监管的目标是通过平衡买卖双方利益关系，解决由垄断和不正当竞争引起的市场失灵，以提高全社会总福利。在实践过程中，要利用有限的监管手段，权衡效率、公平和可持续性三重目标。三者同时达到最优是不可能的，监管实践中应考虑的是如何实现三者间的最合理配置，尽可能取得理想的综合效率。关键是合理把握各方面的限度，任何一个方面超过了限度，就会激化矛盾，发生冲突;在合理限度之内，其他方面就可以接受，冲突也不会激化。如何把握这个限度，是制定具体监管政策的难点。

2、随着相关理论和实践的不断发展，市场监管的目标也上升到国家能力层面

20世纪80年代中期，以埃文斯的《把国家找回来》一书为标志，国家主义理论范式兴起，探讨国家自主性、国家能力、国家建设等一系列问题，他们认为国家自主性是指国家独立于社会自我决策的程度，国家能力是指国家通过社会执行其政策的能力，两个概念考察的分别是国家统治力和执行力。英国学者迈克·曼则进一步将国家能力定义为国家与市民社会的事实渗透，即与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价，在其统治的领域内有效贯彻正确决策的能力。在此基础上，无论是西方成熟的市场经济国家，还是亚洲工业化的赶超型国家，将市场监管的主要目标都设定为实现以“良好的治理（善治）（Good Governance）”为标志的国家治理能力现代化。

（三）市场监管的实现路径

1、西方成熟市场经济国家的实现路径是把国家和政府“找回来”

与良好的国家治理和社会共治监管模式相比，崇尚自由主义的西方国家和政府介入市场和社会的能力较弱。信奉新自由主义的英美等国，更加强调市场化、自由化和私有化，反对任何形式的国家干预，但是20世纪80年代以后遭遇一系列市场自由放任引致的社会性危机，不得不重新调整政府与市场关系。实践表明，政府退得过多，国家职能迷失在自由放任的市场体系当中，国家和政府应当担负的责任没有着落。因此，西方成熟市场经济国家市场监管体系建设的路径是将国家和政府的监管职能找回来，全面加强监管的法治架构和宏观管理。

2、亚洲赶超型市场经济国家的实现路径是把市场和社会“找回来”

以日韩为代表市场经济国家，将威权主义付诸政治实践，通过强制性政治整合稳定秩序，以拉动经济增长、促进社会进步。威权主义对应的经济发展模式被称为“挤压型发展模式”，表现为政府部门对供给和价格的直接干预方式。日本在向高收入国家迈进过程中遭遇了政府与社会关系的艰难转型，在社会治理理念和架构上更趋向于欧洲大陆的德国，20世纪90年代经济增速明显下滑阶段，日本着力建设“小政府”，更多依靠市场和社会力量解决经济发展引致的社会负外部性问题，取得明显进展。因此，亚洲赶超型市场经济国家市场监管体系建设的路径是将市场和社会“找回来”，引入多元治理理念，更多依靠市场机制来提高监管效率。

二、主要特征

在实践中，推崇自由市场经济的美英等国家监管制度安排偏重效率，推崇社会市场经济的欧洲大陆国家的监管制度安排偏重公平与社会福利。尽管制度安排不尽相同，但随着监管改革在全球范围的扩展，发达国家在现代市场监管体系建设过程中呈现出越来越多的共同特征和趋势。

（一）监管机构独立性强、职能完备、权限清晰

1、设置高层次机构负责监管改革与监管质量改善

在美国等实行总统制的国家，负责推进、监督监管质量的中央机构最为有力，如美国将监管质量管理嵌在联邦预算机构内部，主导涉及多个部门的监管改革。在德国、日本等议会内阁制国家，也成立了直接向议会或国会负责的高级别独立委员会，负责制定监管改革政策并监督各部门实行。

2、监管独立性是提高监管效能的重要保障

美国拥有数量众多的独立监管机构，这些机构直接向国会（或州议会）负责且任期与选举周期错开，在制定法规时行使准立法职能，在执行价格、服务或安全标准时行使准行政职能，在举行听证、搜集证据及做出裁决时行使准司法职能，被称为拥有准立法、准司法、准行政权力的“第四部门”。欧洲则注重监管机构职能的独立性，英国电力、电信等行业拥有隶属于政府但独立于行政职能部门的监管部门。

3、职能完备是提高政府监管效能的关键

本应由一个机构行使的职能，如果分散在多个部门，不仅协调成本高，而且决策时效差，容易导致决策错误。例如，在德国，健康、安全和环保监管职责主要由两个“大部门”承担，在美国、日本则通过建立高层次议事机构来增强跨部门的协调能力。

4、按照影响范围和支出责任划分监管权限

健康、安全、环保监管被视为中央（或联邦）与地方（或州）的共同事权，普遍采用了垂直管理与属地管理相融合的混合监管体系，形成分级监管、权责一致的执法体系。中央政府除了采取强制或集权方式促使地方政府参与监管行动，还采取与地方（或州）政府签订有预算资助的监管合同的方式，激发地方（或州）政府开展监管的积极性。

（二）监管法律法规清晰明确、可预期性强

法制规则是监管者行为的依据，也是被监管者和消费者权益的保障。以反垄断与反不正当竞争法为例，《反垄断法》在美国被称为“自由大宪章”，在欧盟被称为“经济宪法”，在日本被认为是“经济法的核心”。完善而明确的竞争法法律体系，使得监管机构行为更加可预期，对于保障监管效能十分关键。在早期，英美等普通法系国家主要通过私人诉讼调解买卖双方利益并保障弱势群体权益，后来面对监管实践中不断出现的新问题和新情况，密集出台或修订了一系列法案。在欧洲大陆，德国等国家推崇强调秩序性、一致性的法团主义，强调从公共利益出发协商解决争端，注重行业内企业之间协商的“自组织行为”，倾向于将社会关系与法律责任条文化，从而确立了监管的公法体系。日本受欧陆法典的影响较大，以保障健康、安全为目的的监管立法有60%以上是在二战后十年内制定的，另有30%是在1965—1974年经济高增长时期颁布或修订的。

（三）监管决策重视科学基础、多元共治和公开透明

1、社会自治力量在决策中扮演重要角色

在推崇法团主义的国家，很多重要的监管机构本身就是公团法人（受公法约束的自治机构），监管决策实质上是大量同业公会、消费者组织、环保组织等法团机构之间的较量。

2、监管机构拥有庞大的决策咨询网络

在国外，监管机构被定性为基于科学的决策机构，受到有限的时间和预算约束的影响，可能产生不同程度的决策瑕疵，因此，与监管决策密切相关的价格基准、风险指标、垄断认定等问题需要听取内外部专家的专业性建议。例如，美国的联邦食品药品局、环保局、职业安全与健康管理局、消费产品安全委员会等被称为“社会风险控制管理者”的机构都拥有庞大的咨询机构。这些独立监管机构被称为立法、司法、行政之外的“第四部门”，隶属于监管机构的科学顾问机构则被称为“第五部门”。

3、公众有效参与监管决策

为减少监管者与公众之间的信息不对称，发达国家的监管决策依据的原则、相关信息及过程会及时向公众公开，并召开听证会、审议会、咨询会邀请相关利益主体参加，就决策潜在影响进行充分评估。此外，发达国家会以法规、准则等方式强制社会责任信息披露，也是改善监管效果的保障。

（四）监管影响评估制度化、可操作性强

1、事前进行影响评估分析

美国白宫“管理和预算办公室（OMB）”下设的“信息和监管事务办公室（OIRA）”负责对联邦重要监管行为和规章进行影响评估，要求内阁行政机构和独立监管机构按财政年度报告监管规划，并定期对现存监管规章、政策进行立法后评估或回顾性审核，其有权力及时修正废除过时的、无效的和负担过重的规章。英国同样是较早开展监管影响分析的国家，被称为“国家内的监管国家”，内阁下设监管影响办公室（负责审查与协调监管决策）、完善监管特别小组（负责分析和推介重要监管改革）、监管问责小组（负责追究责任）等三大机构，从而在中央政府层面强有力地推动了监管质量与效率改善。OECD采用监管影响评估的成员国数量逐年增长，目前已经接近30个，均拥有高级别的法律规定、总统或内阁元首支持的高层次审核协调机构和支撑“成本—收益分析”的模型和数据库。

2、各类机构执行监管的成本—收益结构有明显差异

与政府组成部门相比，独立监管机构的中立性更强、效率更高，但是消耗的公共资源相对较多，问责的难度也较大。法团组织作为一类非政府机构，消耗的公共资源相对较少，中立性也有一定保证，但是效率较低，也相对难以问责。如果公共机构更多放权于市场，委托或授权私营部门承担部分监管事务的话，效率可能会明显提高，但是中立性会明显下降，也更加难以问责。

三、相关启示

从发达国家建设现代市场监管体系的共同经验可以看出，为高效合理地加强我国市场监管体系建设，从而推进国家治理体系与治理能力的现代化，需要从监管的目标路径、法律观念、机构机制等方面入手，形成有序、协调、系统的制度安排。

（一）市场监管旨在平衡经济利益与公众权益

发达国家的市场监管，旨在平衡产业发展的经济利益与包括消费者权益在内的社会公共福利。为此，建构了法治规范、公平公正、有效率且高效力、可问责、公开透明、重视参与和回应的现代监管体系。我国市场监管体系建设的目标应与发达国家基本一致，从具体路径来看，应由垂直化的命令—控制机制向行政部门、监管机构、司法机构、社会组织、普通民众等分工协作的现代监管体系转变。

（二）加强市场监管体系建设要依法有据

强化民主法治是加强市场监管体系建设的制度保障。无论是西方发达国家还是亚洲赶超型国家，无论是经济性监管还是社会性监管实践，都是源于问题、始于立法。各国在监管实践中面对不断出现的新情况和新问题，普遍采取不断增加或频繁修订原有法规的办法来完善本国市场监管法治框架与法律体系，并配以更为严格、细致的技术标准作为执法依据，最大限度提高监管严密性和有效性。同时为防止监管机构寻租或不作为，各国还通过详细的法律法规来规范和监督监管机构的高效运行。

（三）加强市场监管体系建设要树立成本—收益观念

市场监管需要动用社会公共资源，其执行是有成本的。实践表明，监管对于解决市场失灵、外部性、信息不对称等问题具体积极作用，但过度的监管（特别是经济性监管）会压制市场活力，极大提高社会成本。因此，必须树立监管的成本观念，在事前进行管制影响评估分析（成本—收益分析），既要考虑经济效益又要兼顾社会效益，从而选择适当的监管政策和工具。同时，要建立更加科学、具有可操作性的监督和评价机制，从惩戒为主向奖惩并重转变，通过各种“选择性激励”的制度设计，提升地方政府参与监管事务的积极性。

（四）加强市场监管体系建设要改进机构设置和决策机制

市场监管机构是政府履行市场监管职能的有效载体，合理的机构设置和决策机制将会有效降低监管成本，大幅提高监管效率。监管机构要具有独立性，特别是近年来各国将改革关注点从监管机构独立性逐步转向监管职能的独立性，以减少出现监管失灵甚至是监管俘获的情况。同时，要合理调整中央与地方监管机构的职责权限，将社会性监管视为中央和地方政府的共同事权，以中央承担更多的支出责任为原则，建立分级监管、权责一致的执法体系。此外，要形成多元化的监管机构和民主化的决策体制，积极引导和发挥同业公会、消费者组织、环保组织等社会自治力量的作用，探索专家审议和相关利益者多元协商机制，为多方利益主体公平博弈创造平台，构建多元共治的现代监管体系。

（作者单位：国家发展改革委宏观经济研究院）