2014年改革推进情况

李晓琳

当前，我国已经形成经济增速从高速向中高速换挡、经济结构从失衡到优化再平衡，宏观政策从粗放刺激转向结构优化的新常态，改革的倒逼机制已经形成，以改革促发展的节奏十分紧迫。今年以来，中央到地方各级政府牢牢把握发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用这一主线，多项改革从设计进入落实层面。尽管在这一过程中出现了一些问题，但是发现问题是为了更好地推进改革。只有改革，中国才能释放出新的发展活力。

一、2014年重点改革进展

2014年，围绕为小微企业、服务业发展松绑，激发社会资本活力和创新动力，提高全民消费力等能够激发经济增长活力的改革密集展开。特别是就业形势并不严峻，通货膨胀压力整体不大的温和环境为一些领域的改革创造了条件。改革在一定程度上释放出了红利，稀释了转型的压力。

（一）以行政审批制度改革为抓手转变政府职能

2014年全年，中央和地方各级政府紧紧抓住行政审批制度改革这一抓手，更多启动了触及市场主体切身利益的改革，着力为市场主体松绑。截至2014年9月底，国务院先后取消和下放7批共632项行政审批事项，一批涉及企业投资项目核准、企业生产经营活动许可以及对企业、社会组织和个人的资质资格认定事项被取消或下放，并通过减少行政事业性收费每年为企业和个人减轻约100亿元负担。在全国推行的企业登记制度改革，降低了市场准入门槛，激发了人们的创业激情，促使大量民间资本投向新兴产业和新型服务业。今年前三季度全国新登记注册的市场主体有920万户，新增企业数量较去年增长60%以上。多次修订了政府核准的投资项目目录，需报国务院部门核准的企业投资项目减少60%左右。同时“放管结合”向纵深推进。国务院会议多次提出要继续推进简政放权、放管结合，严防“一放就乱”。要求各职能部门要把主要精力从事前审批转向事中事后监管。

（二）着力推出为小微企业及服务业发展松绑减负的改革

2014年，激活小微企业和服务业发展活力的改革密集展开。统计数据显示，全年 PMI虽有波动，但整体处于50%以上，第三产业尤其是服务业等低能耗产业的活力在增强，新注册企业数量明显增长。除行政审批制度改革外，突出表现在以下几个方面：一是优化财税环境。国务院、财政部、税总多次通过各种方式为小微企业减税减费减负担，包括提高小微企业减半征收企业所得税优惠政策实施范围上限，并延长至2016年;进一步扩大营改增试点范围;实施普遍性降费、减税。二是优化创业创新环境。国务院常务会议多次讨论如何优化小微企业创业创新环境，通过了包括成倍扩大中央财政新兴产业创投引导资金规模，促进云计算创新发展措施，部署加强知识产权保护和运用等。国家发改委发出通知，要求加快审核专项用于小微企业的创业投资企业发债，进一步做好支持创业投资企业发展相关工作。三是发展生产性服务业等薄弱环节。2014年5月14日国务院常务会议部署加快生产性服务业重点和薄弱环节发展，促进产业结构调整升级。随后国务院印发《物流业发展中长期规划（2014—2020年）》，《关于加快科技服务业发展的若干意见》。

（三）金融市场改革向纵深推进

以加快发挥市场配置资源的决定性作用为核心，将金融市场改革不断向纵深推进。一是不断优化资本市场体系。民营银行从试点方案推进至筹建。国务院发布《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》，从九个方面明确了促进资本市场健康发展的任务;新三板做市商制度、沪港通试点等制度性探索正式启动。二是强化金融支持实体经济的体制机制。近年来，社会资本脱实向虚的现象突出，增大金融对实体经济的支持力度十分迫切。国务院常务会议多次提出引导资金更多流向实体经济，缓解企业融资成本高问题。中国人民银行、中国银监会、国务院分别发布文件强调增强资本市场支持“三农”的能力。三是发力投融资体制改革激活各类资本。启动基础设施投资体制改革。国务院常务会议提出进一步发挥开发性金融对棚户区改造的支持作用;决定在铁路、港口等交通基础设施以及新一代信息基础设施等方面，首批推出80个示范项目，面向社会公开招标。强调落实企业投资自主权，通过减少、整合和规范前置审批及中介服务等发挥企业投资自主权。

（四）构建开放型经济新体制明显加速

2014年以来，中央在构建开放型经济相关改革表现主动，开放与改革形成良好互动。一是不断优化外商投资制度。2014年11月4日，国家发展改革委就《外商投资产业指导目录》修订稿公开征求意见。修订稿大幅缩减了限制外商投资产业条目，从原来的79条减少到35条。自我国1995年首次发布《外商投资产业指导目录》以来，这次是第6次修订，也是取消限制项目最多的一次。二是多举措扩大区域合作。中央多次强调加快研究“一带一路”，强化互联互通。9月，国务院印发《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，部署将长江经济带建设工作。与多国合作都有明显进展。中加签订双边本币互换协议;中韩自由贸易协定谈判举行;与东盟就落实 “2+7合作框架”提出新举措。三是上海自贸区大胆改革创新。2014版负面清单较2013版开放度和透明度明显提高。入驻上海自贸区的企业数量持续增加，根据第三方评估结果，自贸区成立一年来新设企业1.26万家，以备案制的方式办结107个境外投资项目。服务业扩大开放。截至2014年6月底，已有244个涉及服务业扩大开放的项目落地;1—9月，服务业实际使用外资金额486.3亿美元，同比增长8.7%，占全国总量的比重为55.7%。金融体制改革探索不断深入。进一步扩大人民币跨境使用 ;9月18日，我国第一个国际化的金融交易市场黄金“国际板”在上海自贸区正式挂牌。

（五）利用窗口期完善市场决定价格机制步伐加快

当前CPI、PPI数据持续走低，国际市场的输入性价格也在低位，正处于价格改革的“窗口期”，2014年价格改革的步伐加快。一是探索放开铁路货运价格。4月，国家发展改革委明确准池铁路开通运营后，货物运价实行市场调节，由铁路运输企业与用户、投资方协商确定具体运价水平。二是医疗服务价格改革启动。国家发展改革委等部门发出通知，放开非公立医疗机构医疗服务价格，并允许生产经营者根据药品生产成本和市场供求状况自主制定具体价格。三是电信业服务资费自主定价。工信部、国家发改委联合发布通告，对所有电信业务资费实行市场调节价。四是成品油价格机制进一步完善。截至2014年11月，成品油价格打破了过去僵化的价格机制，与市场价格接轨，走出了“八连降”。五是电力体制改革提速。11月，国家发改委公布了《关于深圳市开展输配电价改革试点的通知》，推动建立独立的输配电价体系，正式启动我国新一轮输配电价改革试点。

（六）持续推进民生改革，发掘消费新红利

民生领域改革稳步推进，对于提振消费能力、惠民生、稳增长起到了良好的助推作用。一是继续深化医药卫生体制改革。国家卫计委等部门印发《关于加快发展社会办医的若干意见》，要求建立公开、透明、平等、规范的社会办医准入制度。2014年5月，《深化医药卫生体制改革2014年重点工作任务》印发，明确了全年医改工作的任务。二是完善养老保障网络。国务院常务会议决定建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，随后人社部、财政部联合印发《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，部署改革落实工作，多个省份已启动改革。三是深化收入分配。2014年10月29日国务院常务会议决定分批出台深化收入分配制度改革配套措施和实施细则，多渠道促进农民增收，努力实现居民收入增长和经济发展同步。四是建立临时救助制度。2014年10月，国务院印发《关于全面建立临时救助制度的通知》，进一步发挥社会救助托底线、救急难作用，解决城乡困难群众突发性、紧迫性、临时性生活困难。

（七）用法治为全面深化改革护航

2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。党的十八届四中全会强调，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，必须全面推进依法治国。这一论断深刻阐明了法治与全面深化改革的关系。这就要求要在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，在法治保障下不断深化改革。今天，改革进入攻坚期和深水区，在法治的引领下推进改革，在法治的框架内规范改革，是中国改革持续向前的基本保障。

二、2014年改革存在的主要问题

2014年经济形势总体比较严峻，在“三期”叠加的背景下，一些改革面临的阻力较大，在改革推进过程中出现了一些值得警惕的问题。

（一）处理好促改革与稳增长的关系难度依然很大

尽管以改革促发展的思路已在中央层面明确，但一些地方政府在面临增长压力时，仍不愿面对改革转型带来的阵痛，甚至仍然片面地将改革与发展对立起来，放弃或者变相回避改革，以为要增长就是刺激投资、刺激就是大上项目，最终又回到不计成本地上项目拉投资的老路上来。在现有政绩考核体制下，地方官员出于政绩压力依然把GDP、用电量、固定资产投资等指标放在首位，粗放式发展的思维还没有扭转，嘴上力捧改革、心里虚化改革的想法还大量存在，直接阻碍了改革的落实。

（二）一些关键环节和领域的改革突破不明显

从目前的改革落实情况来看，土地、国资、财税等关键环节的改革与全社会较高的预期差距较大，相关改革未触及旧体制核心，而这些恰恰是实现经济社会发展转型所不能绕开的环节。例如集体土地使用权在融资上受限的情况并没有改善;被寄予厚望的国资改革整体设计迟迟未能出;财税体制改革虽有总体方案出台，但财权与事权的划分这一落实各项改革的关键点却迟迟未能启动。

（三）部分地方对改革的观望情绪较浓

《决定》实施以来，部分地方选择了观望、等待，推动改革的动力不足，怕抢跑、怕担责任的情绪比较浓。土地改革、国资改革、生态文明制度建设、权力清单和负面清单管理等方面大多在等中央的具体意见，在看其他地方的动作进度。虽然中央一再强调改革的重要性，但对于地方政府来说改革创新的直接效益不明显，怕出错胜于求突破。另外，由于改革督察、评估还没有形成系统性常态化的机制，督办地方推动改革的压力还没有形成。

（四）部分改革与实际需求脱节

一些改革的设计和市场主体的实际需求脱节，直接弱化了改革的效果。行政审批制度改革从中央层面来看力度很大，但企业实际感受却不明显，像工商注册制度改革那样真正能够给企业和个人松绑的改革还不多，往往是“数字很好听，效果不明显”，改革推进力度与市场主体的效果感受存在反差，要害环节的改革还没有启动。总体来看，改革措施在设计过程中大多缺少对需求主体改革意愿的调查，没有搞清楚要害部位是什么，没有理明白市场主体想要怎么改。

（五）中央与地方在改革实践中出现偏差

中央是顶层设计的主体，而地方各级政府则是改革落实的责任主体。但是在改革落实的过程中，中央和地方出现偏差，使改革效果打了折扣。一是中央对地方创新支持不足，允许试错纠错的机制未形成，地方改革创新的热情直接受到打压。二是中央部门和地方政府对改革方向的把握不同。例如，财政部着力推动PPP为主的国资运营模式改革，但地方政府仍坚持以国有企业为主的政府主导型新区投资开发，在国资统包区域开发的情况下，整个国资运营模式很难改变。

（六）改革的系统性、协同性不足暴露出来

一是上下衔接不畅。基层在改革创新中探索了一些新经验，但与上级部门对接难。例如一些地方组建廉政办公室，整合纪检、监察、审计等部门职能，但下面改了，上级机构管理体制运行机制没有变，审计的主体地位、监察的独立性等方面难以对接。二是一些单项改革缺乏配套衔接。行政审批权力不断下放，但地方承接权力的机构设置和人员配备还没有完善，事后监管制度还没有建立，市场秩序的稳定面临风险。例如天津滨海新区成立了行政审批局，实现“一个印章管审批”，但对于审批事前事后的监管责任如何衔接仍没有明确思路。

（作者单位：国家发展改革委体管所）