甘肃省农业水价改革的实践与思考

（甘肃省水利厅水利管理局，730000，兰州）

促进全社会提高对水资源稀缺性的认识，实现节约用水，是一个复杂的社会系统工程，任务十分艰巨。农业是最大的用水户，通过水价改革调整农业用水结构，促进水资源高效利用，达到节约用水的目的，是问题突破的瓶颈。农业水价改革有利于减轻地方政府财政负担，有利于供水工程可持续发挥效益，也是吸引社会资金投入水利工程的重要措施。

甘肃省是一个资源性、工程性、水质性缺水严重的地区，干旱缺水是制约农业乃至全省经济社会发展的一个重要瓶颈因素。与此同时，农业用水占比高、灌溉方式粗放、大水漫灌普遍、灌水定额高和水价偏低的现象并存，农业节水潜力巨大。自20世纪90年代以来，甘肃积极推进农业水价改革，利用价格杠杆来推进节约用水并取得很大成效，但仍存在着一些问题，需要进一步深化改革。

一、农业水价改革探索和效益

1995年以来，甘肃省农业水价改革经历了3个阶段：一是调整阶段（1995—1998年），把农业水价纳入商品价格管理，农业水费实现了从行政事业性收费向商品价格的转变，此阶段以调整水价水平为主；二是发展阶段（1999—2011年），以规范水利工程成本核算为基础，并依据供水成本逐步调整水价，促进了水价调整的科学性和合理性；三是综合阶段（2012年以来），以农业水价综合配套改革为主，以水权制度改革促进水价改革。经过三轮农业水价改革，全省农业水价已由1994年的0.01元/m3逐步调整到0.147元/m3，达到平均供水成本0.253元/m3的58%，农业水费平均收缴率达到92%，全省农业水费总收入9.4亿元。水价改革在水资源优化配置、水需求调节、促进用水结构和农业种植结构调整等方面发挥了积极作用。

1.水价政策体系初步建立，水商品意识逐步增强

1995年以来，甘肃省相继出台了一系列关于供水成本核算、水费计收和使用管理等农业水价改革文件，逐步形成了水价管理、成本核算、水费计收“三位一体”的农业水价政策框架制度。通过对各地用水户进行的随机调查，大多数受访用户都认同水是商品，使用水利工程供应的水应该交费的意识已普遍形成。

2.水价成本核算逐步科学化，水费计收走向规范化

一是在供水成本核算方面，核算方法、内容、步骤逐步做到了制度化、规范化，实现全面、真实核算。二是在水费计收和管理方面，初步建立了计收办法较为完善、收费程序相对健全、计量设施基本具备、财务管理较为严格的水费计收管理制度。目前，全省以计量设施和建筑物量水按方收费的农田面积达到1 300万亩（1亩=1/15 hm2，下同），占全省总灌溉面积 的60%。

3.多种水价制度逐步形成，节约用水效果明显

在水资源紧缺的武威、酒泉等地区，超定额用水累进加价制度、差别水价制度、终端水价制度得到有效施行，有力地促进了农业种植结构的调整和农业用水的节约。如石羊河流域武威市采取“总量控制、定额管理、水权流转、水价调节、以水定地、以电控水”的办法，规定用水超定额在30%以下或31%～50%、50%以上时，超额部分分别按标准水价的150%、200%、300%收取水费；实行“有增有减”的差别水价制度，对日光温室等设施农业、大田作物实施滴灌的，地表水水价优惠25%，地下水水价优惠50%；特色林果业种植和生态用水，按农业水价的50%计收；对高耗水低效益作物，地表水水价上浮25%，地下水水价上浮50%。武威市通过农业水价和水权改革，逐步破解结构性缺水问题，农业种植结构得到了优化，全市粮经比由2006年的75∶25调整到2012年的62∶38，水资源利用量由1995年的25亿m3降低到现在的16亿m3。

4.水权交易市场已见雏形，协会渐成交易主体

近些年，在水价改革的同时同步推进水权改革，积极培育水权交易市场，推进水权在行业内外进行交易。如武威市连续7年制定年度水资源配置方案，将水权逐级分配到灌区、乡镇、协会，明晰到31.06万个用水户，加强了水权过程性控制，并摸索出了一套比较完整的交易制度。农民用水户协会在农村用水管理、末级渠系管理及水费计收等方面发挥了积极作用。近年，部分农民用水户协会逐渐成为农业灌溉用水水权交易的主体，为农业灌溉用水实现市场交易奠定了基础。

5.水价定价市场化得以试行，供水工程运行良好

近些年，部分地区在小型水利工程管理中尝试了工程供水水价定价市场化、政府部门只进行日常监督的管理模式。如定西地区许多个人投资修建的地下取水井，由于水价制定、水费计收实行市场化，供水及时，农户均由过去种植小麦转为种植蔬菜，亩均毛收入由过去的600元/亩提高到8 000元/亩，农户真正把水作为商品对待，缴纳水费的积极性高，经营者表示，按当前的水价和水费收入，不仅工程投资能够回收，而且三四年后就可盈利。

二、存在的问题和原因分析

1.存在的主要问题

甘肃省农业水价改革在取得阶段性进展的同时，也存在着不容忽视的问题。

（1）水利设施薄弱，水价改革支撑不强

全省斗口以下计量设施配套不足23%，导致农民用水户之间仍以计时或“搭伙”方式灌溉，影响了农民的节水积极性；输配水过程“跑、冒、滴、漏”仍存在，农民承担了“隐形”水费，影响水价改革的深入发展。

（2）水价改革发展不平衡，价格形成机制不合理

从区域上看，各地改革发展差距较大，河西缺水地区好于中东部地区，长江流域的陇东南地区平均水价仅在10元/亩左右，且水费收缴率不足50%。各地的水价调整机制不完善，水价的形成不能反映水资源的紧缺程度，也不能依据市场供求关系变化而及时调整，水价仍处在行政命令和行政行为之下，导致水价调整困难，现行水价与成本长期倒挂。

（3）供水成本逐年攀升，财政负担逐步加大

水价与成本倒挂现象日益加重。一是随着电价、职工工资福利及固定资产等逐步提高，供水成本增加较快；二是水价调整的幅度与速度严重滞后于成本增加的幅度，致使水管单位收支差额不断扩大。据统计，全省万亩以上灌区平均供水成本的增速是水价调整增速的3倍多，全省平均农业水价占成本水价的比重由1999年的63%降低到目前的53%，全省农村人饮集中供水工程平均水价仅占成本的68%。水利投入资金来源单一，财政负担逐步加大。同时，现行的水价形成机制难以吸引社会资金广泛参与水利建设，对建立多元化水利投入长效机制非常不利。据统计，2012年，全省水利投入86.17亿元，其中公共财政投入占98.3%，社会资本投入仅占1.7%。各级政府不仅要投资新建水利供水工程，还要改造已建工程，并承担公益性人员经费、公益性工程维修养护经费等“两费”，补贴高扬程电力提灌电费，财政负担重。

（4）供水工程体系不完善，服务质量不高

由于供水工程供水价格没有达到成本水价，公益性“两费”不能足额到位，致使供水工程管理单位大多以“不提折旧、少维修”“拼工程、拼设备”“吃项目”“欠社保”“亏职工”“降服务”等方式维持工程简单运行，造成已建工程老化失修，运行寿命缩短。工程体系不完善、供水服务质量低，导致用水户满意度较低，农民用水户对低水价并不买账，相比供水质量与水价高低，他们更在意供水质量的保证。

2.主要原因分析

水价改革存在的诸多问题，究其原因，主要有4条。

（1）自然禀赋差异大是农业水价改革区域不平衡的客观原因

甘肃省地形狭长，各地的水土资源自然禀赋差异大。河西地区土地资源丰富，水资源总量不足，农业灌溉依赖性强，较好的水土资源匹配条件使得灌溉工程供水成本较低，强烈的节水需求使得农业水价改革较为深化、细致。中部地区水低地高，提水工程众多，致使供水成本和水价均较高。陇东南地区水资源相对丰富，土地零散，小型农田水利工程众多，水源多为小河流，供水保障率低，灌溉依赖性不强，致使水价改革滞后于全省平均水平。

（2）顶层设计不配套是制约水价改革的政策原因

农业水价改革政策性强，关联面广，涉及财政、价格、税收等宏观经济调控政策，与水利投入政策、财政补助水利政策紧密相关。当前，种子、化肥、农药、机耕、劳力等农资价格已经放开，粮价也实行最低限价，而唯独水价仍然是政府定价。在水价制定中，对于水价成本政策性倒挂的问题，始终没有明确的、常态化的补偿办法。供水经营者“事业不像事业、企业不像企业”，在供水生产中没有成本控制意识和制度措施，在水价制定中供水经营者话语权小于用水者。

（3）体制机制不完善是制约水价改革的根本原因

一方面，管理体制不顺，导致水管单位“造血”功能差。水管单位受其事业单位身份的限制及水价受政府定价制约，无法像企业一样走向市场，通过水价改革提高收入，自身“造血”功能差，缺少推进水价改革的内在动力。另一方面，投入机制不健全，“输血”功能不足。一是农村税费改革之前，农田水利工程投入主要依赖于“两工”投入，农村税费改革之后，农田水利工程投入主要依赖于公共财政特别中央财政投入，但长期以来，多元化、多层次的水利投入机制没有建立起来。二是灌区管理单位均定性为准公益性事业单位，承担着大量公益性任务，但是公益性“两费”没有落实或落实严重不足。国有水管单位“投入靠国家，改造靠财政，运行靠补助”，习惯于向政府要钱，不善于向市场融钱。既靠财政又靠市场，实际上是“两头靠，两头靠不住”。

（4）认识不到位是制约水价改革的主观原因

由于地方政府领导对“水价是促进水资源节约和保护的重要经济杠杆，是调整水供求关系、优化用水结构的有效措施”的认识不到位，简单地将水价改革理解为提高水价，对推进水价改革缺乏信心，担心影响社会稳定，畏难情绪严重，水价改革工作没有牵引力。长期以来，用水户吃“大锅水”“免费水”“低价水”，存在“水利工程供水是社会公益事业”的思维定式，缺乏供水成本意识，总想以惠农政策为借口，让政府免收水费。

三、深化农业水价改革的对策和建议

根据甘肃省农业水价改革的实践和国家农业水价综合改革的导向，提出对策和建议。

1.农业水价改革工作要实现5个转变

一是在注重政府宏观管理的同时更加注重市场机制。二是在注重水价政策制度建设的同时更加注重落实和执行改革政策。三是在注重水价调整的同时更加注重推行科学合理的计价方式、计收方法。四是在注重补偿成本的同时更加注重建立奖补机制。五是在注重水价杠杆作用的同时更加注重保障群众的用水权益。

2.实施农业水价改革要抓住6个要点

一是要推进综合配套改革。以节水为目的，水价为抓手，完善水利工程体系，明晰工程产权，开展农业水价综合配套改革。通过改革，探索出符合农业水价特点，有利于保证农业生产特别是粮食生产安全的农业水价形成机制，促进农村产业结构调整和节约用水。二是要建立水权分配制度。农业水权分配与土地承包制结合、法定土地面积和供水总量结合确定用水权，水权与土地面积匹配，并随土地使用权的流转而流转。三是要科学合理制定灌溉用水定额。要以定额为基础实行分类水价和差别水价，建立“定额为界、超罚节奖”的水价机制，既体现用水的公平性又体现水资源的稀缺性。四是要建立节水奖补机制。对用水户在定额之内节约的水指标给予节水奖励，对种植粮食作物的给予公共财政补贴。五是要完善工程体系。要完善末级渠系和计量设施，为农业用水实现公开透明、精准计量、按方收费创造条件。六是要建立水权交易平台和市场，开展水权交易，让节水户通过水权转让获得收益，促进灌溉用水权的商品化。

3.改革水利投资机制，加大水利投入力度

加快组建水利投融资平台，吸引市场资本、社会资金大规模投入水利建设。通过公共财政、市场资金两方面的投入，加快完善供水工程体系，提高供水保证率，提升供水服务质量，为水价改革奠定良好的物质基础。

4.建立政府牵头、部门联动的水价改革工作机制

农业水价改革工作牵涉多个部门，单纯依靠水利部门一家难以全面推进，特别是地方政府要高度重视，形成政府牵头、部门联动的机制，有效地推进这项工作。实行农业水价综合改革工作责任制，明确地方政府和相关部门责任，将农业水价改革工作纳入政府绩效考核内容，强化农业水价改革的组织领导和推动工作，增强政府对水价改革的牵引力。

5.加强制度建设，提高改革操作性

研究制定农业水价综合改革指导意见，从水价管理体制、定价机制、奖补机制、水价制度、工程完善等方面指导和规范农业水价综合改革。把水权制度建设作为农业水价改革的基础，加大水权分配工作力度，建议出台水权制度改革意见，借鉴土地承包权和林权的改革政策，将初始水权和土地承包权同步匹配分配到户到人，为全面推进水价改革奠定基础。

6.依托项目推进水价改革

凡实施灌区改造、泵站改造、中央财政小型农田水利重点县建设、流域综合治理等项目的县区，在编制项目申报文件时就需按要求确定水价改革内容，项目实施方案必须实行“三同步”，即项目方案、工程建设、项目验收的各个环节要与水价改革同步安排、同步推进、同步验收；工程完工，但水价改革没有完成的，下一年度不再安排水利投资。在完善供水工程基础条件的同时，通过项目建设，推动水价改革工作，形成工程改造与水价改革相互结合、相互促进的格局。

7.深化供水工程管理单位改革，激发供水单位水价改革的内动力

分类推进供水单位改革，实行事企分开，向真正意义上的企业管理、市场运营方向发展，激活供水单位水价改革的内动力。如对工程基础设施完善、供水系统完备、供水对象单一的供水工程管理单位，可尝试由供水工程管理单位在政府确定的供水成本限价范围内根据市场和服务质量确定供水价格，实行工程自我维护、自我保养、自主经营、自负盈亏、良性运行；对万亩以下灌区、单机单泵提水工程，实行承包经营或直接转让给个人或企业经营，水价实行完全市场化，具体水价由供水单位依据市场自行调整。

[1]崔延松，鲁红卫，任杰.我国东中西部地区农业水价改革模式选择与管理诉求[J].中国水利，2014（12）.

[2]孙梅英，王福田，王玉坤.农业灌溉水费计收与补贴并举的探讨[J].中国水利，2010（22）.