以水量分配与总量控制为基础的区域水权制度建设探讨

（长江科学院水资源综合利用研究所，430010，武汉）

2002年修订后颁布的《中华人民共和国水法》提出“以流域为单元制定水量分配方案”，2007年10月水利部颁布《水量分配暂行办法》，对水量分配工作进行了规定。2012年国务院3号文件提出对用水总量实行红线管理并列入政府考核，并以2013年国办发2号文《国务院办公厅关于印发实行最严格水资源管理制度考核办法的通知》完成了省级用水总量指标的下达。水利部及各流域机构、各省围绕水量分配和总量控制开展了大量的方案制定和制度设计等工作，取得了一大批成果，以期对区域水权进行分配，优化区域水资源配置。

我国较早开展区域水权制度建设的是黄河“八七”分水，将黄河可供水量分配至沿黄各省（自治区、直辖市），结合《黄河水量调度条例》，有力保障了黄河流域水资源的有序利用。黄河“八七”分水的主要依据是现状用水和对未来需水的预测，事实上是一种以需求为导向的协议分配方式。要建立适应当前经济社会条件的水权制度，还需进一步开展区域水权研究工作，协调水量分配和总量控制中的一系列管理和技术问题。

一、区域水权概念

水权是水资源的所有权、管理权和使用权的集合。在我国，水资源属国家所有，由国务院代表国家行使所有权，其“权属”特征已很明确。而水资源的管理权由国务院水行政主管部门及流域机构、地方政府及水行政主管部门行使，并通过取水许可制度授予自然人或法人水资源的使用权，使水资源的使用权实现由区域向用水户的让渡。国务院水行政主管部门及流域机构、地方水行政主管部门一般并不直接使用水资源，只是代表国家对本区域内水资源利用行使管理职能。

已有对区域水权的研究主要依托初始水权这一概念来开展。按照尹庆民等对我国初始水权分配层次的界定，完整的初始水权分配体系包括“流域到行政区域”和“行政区域到用水户”两个层次。流域水量分配方案和区域用水总量控制指标都属于区域水权的范畴，是第一个层次的初始水权分配。本文提出的区域水权的概念，特指在水资源国家所有的基础上，国务院水行政主管部门及流域机构、地方政府及水行政主管部门对区域内水资源的管理权和初始使用权的分配权，现阶段的具体内容包括水量分配与总量控制指标的制定、实施、调整和监督。

二、水量分配与总量控制定位探讨

1.水量分配的定位

2007年10月水利部颁布的《水量分配暂行办法》明确提出，水量分配是指对水资源可利用总量或者可分配的水量向行政区域进行逐级分配，确定行政区域生活、生产可消耗的水量份额或者取用水水量份额。本文主要讨论对水资源可利用总量进行分配并采用取用水量指标的情形，可分配水量进行分配和采用耗水量指标的情形暂时不作探讨。

水资源可利用总量是区域水资源量扣除河道内生态环境用水后的水量，可以理解为以区域自产水资源量为基础，扣除生态环境用水后得到的剩余量。将“剩余量”落实到各区域的过程就是初始使用权分配的过程。分配水量的多少与区域自产水资源量密切相关，赋存丰富的区域多分，赋存贫乏的区域少分。一旦分配方案确定并经法定程序批准生效，除非生态环境用水需求有调整或降雨产流条件发生显著变化，一般不应进行调整。

2.总量控制的定位

用水总量控制的主要依据是2011年中央1号文件和2012年国务院3号文件关于2020年“全国年用水总量力争控制在6 700亿m3以内”的要求。用水总量定义参照水利部等十部委《关于印发〈实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案〉的通知》中“各类用水户取用的包括输水损失在内的毛水量，包括农业用水、工业用水、生活用水、生态环境补水四类”。

我国用水总量控制以全国水资源综合规划关于各个规划年的需水预测为主要依据，以现状用水量为基础，考虑区域未来经济社会发展的用水需求，从而制定了省级行政区的用水总量控制目标，多个省区也主要参照这个思路进行了省区内的用水总量控制指标制定。从实质上来说，用水总量控制是对未来一定时期内区域用水量的限制性管理。如果说水量分配与区域水资源的禀赋有关，是对水资源初始使用权的分配，那么用水总量控制则与需求有关，是对水资源初始使用权的阶段性配置，用水总量指标反映一定阶段内可使用的水资源量，但并不体现水资源初始使用权的归属。

三、水量分配与总量控制的关系辨析

首先，在责任主体方面，各区域政府是水量分配的责任方，本区域水量由上级政府主导分配，分配方案批准后由本级政府实施。总量控制由本级水行政主管部门制定方案，由上级水行政主管部门和流域机构批准，本级水行政主管部门实施。

其次，在指标性质方面，水量分配指标体现水资源的初始使用权，是国务院或上级政府对下级政府的水资源初始使用赋权，是根本性指标。当前总量控制指标主要是考虑了经济社会发展需求与可获得的水资源量之间的平衡，是行政区内水资源利用的阶段或年度控制目标，是根据水量分配方案制定的衍生指标。

第三，在分解标的方面，水量分配分解的标的是区域的水资源可利用量或可分配量，主要依据的是区域水资源赋存量，而总量控制所分解的是区域或流域的取用水控制量（我国用水总量确定的主要依据是水资源综合规划），包括流域内和流域外的调剂使用量。

第四，在分解方式方面，水量分配只需按不同来水频率进行分配。总量控制应在水量分配框架内进一步明确规划水平年，并制订规划水平年的年度用水量控制指标，必要时制定年度指标。

第五，在作用时间方面，由于水量分配是基于水资源赋存量而提出的，一旦确定长期有效，一般不进行调整，而总量控制可根据需求不断调整和优化，分“规划期”和“年度”两个阶段，表现出动态调控特征。

第六，在调整条件方面，水量分配的调整条件是区域的降雨、产流等决定水资源量的条件和生态环境需水条件发生了变化，而总量控制的调整条件是用水规划周期已完成或区域水资源的需求发生了改变，需要对用水进行新一阶段的安排或限制性调整。

四、水量分配与总量控制指标制定流程

水量分配和总量控制是区域水权的两项重要内容，同时也是未来进一步完善取水许可、实施水权转换和开展生态补偿等工作的基础。

水量分配的基础是流域和区域自产水量，将不同频率来水扣除河道内生态环境需水后，将可利用量分配至各区域，经上级政府批复后形成各区域的水资源初始使用权；各区域根据供需平衡结果确定水资源余缺量，提出本区域的水资源调进或调出意见，在上级政府主导下完成水资源使用权的出让与补偿意向并完善相关手续，形成可供本区域使用的水量指标，再经上级水行政主管部门或流域机构批准，形成本区域用水总量控制指标，由水行政主管部门实施。

1.开展水量分配

我国的水法明确规定，水资源属国家所有。管理权和使用权可由水行政主管部门和政府行使。上级政府通过水量分配将水资源的初始使用权分配到下一级政府，政府水行政主管部门承担分配水量的管理权，即完成初始水权分配。在此基础上再考虑水资源使用指标的下达，以及进一步的水资源使用权在行政区间的调剂、置换、转让，甚至是交易。水资源初始使用权的占有方，可决定其分配所得水量的去留。

2.水资源初始使用权的转换

水量分配赋予了区域水资源的初始使用权，这使得区域或流域间水资源使用权的调剂使用具备了明确的出让方和承让方。水资源需求小于分配量的区域或流域可以出让水资源使用权，而水资源需求大于分配量的区域可以通过一定的方式获得水资源的使用权。按照用水总量控制指标的构成定义，一旦水资源初始使用权在流域和区域间转换，水量分配的“总量”与用水总量控制的“总量”在绝对值上就不再具有从属关系。

3.补偿措施

同一流域内，上游区域在水量分配时已预留生态环境用水，如果下游区域需要上游区域减小取水量，下游区域应向上游区域实施补偿，以弥补上游区域承担这种减小取水牺牲的利益或发展机会。跨流域调水则应开展跨流域补偿。

4.制定用水总量控制指标

流域水量分配界定了水资源的初始使用权，但并没有对如何合理高效的利用水资源进行规定，这就需要制定管理指标，开展用水总量控制的管理。总量控制管理才是对年度及年内用水具有实际约束力的管理。总量控制指标应以水资源合理需求为基础，控制值由三部分构成。第一部分是区域总量控制基数，这部分应不超过其在流域水量分配中分得的水量；第二部分是过境水资源控制使用量，即考虑了同一流域内跨区域水资源的调剂使用；第三部分是跨流域水资源控制使用量，即考虑跨流域的水资源调剂使用。

五、结 语

最严格水资源管理制度提出的用水总量管理是在我国面临水资源供需矛盾逐步显现、水环境问题突出的形势下，关于水利及水资源管理如何发展的重要决定，是实现供水管理向需水管理转变的重要内容，与水量分配共同构成了我国区域水权制度的基础。国土、矿产等固态属性的资源有行政边界进行区域分割，地方政府对其资源的开采利用具有主动权，而水资源属于流动属性资源，需要首先通过水量分配界定其初始使用权，并且必须由上级政府主导开展。用水总量控制实质上是在水量分配框架下对用水进行动态控制管理，完全可以由水行政主管部门自行控制。

[1]胡继连.黄河水资源的分配模式与协调机制——兼论黄河水权市场的建设与管理[J].管理世界，2004(8).

[2]尹庆民.我国流域初始水权分配研究综述[J].河海大学学报，2013(4).