浅谈用水定额在水资源管理中的作用

曹炎煦 樊孔明

浅谈用水定额在水资源管理中的作用

曹炎煦 樊孔明

随着水利部《关于严格用水定额管理的通知》及水利部办公厅《关于做好用水定额评估的通知》的印发，用水定额被提升至越来越新的高度。本文从用水定额的涵义、用水定额的作用及推进用水定额管理的工作要求等方面阐述用水定额在水资源管理中的重要作用。

一、用水定额的涵义

1.用水定额的定义

用水定额（Water quota）是指单位时间内，单位产品、单位面积或人均生活所需要的用水量。按照用水主体可划分为工业用水定额、农业用水定额、生活用水定额和生态用水定额。

2.用水定额的特征

（1）动态性

从定义中可以看出，用水定额应当是随社会、科技进步和国民经济发展而动态变化的。例如工业用水定额和农业用水定额因科技进步而逐渐降低，而生活用水定额会随社会发展、生活水平的提高而逐渐提高。

（2）差异性

由于气候、下垫面等自然条件的差异，及社会经济结构、发展水平、用水方式等人文因素的不同，用水定额必然存在区域间的差异性。

（3）确定性

用水定额尽管会随时间呈现动态变化，但最终将在达到一定程度后保持相对稳定状态。对于固定的管理和评估对象，用水定额作为一个衡量和评估指标而言，应当是确定的某个数值，而非区间值。

（4）强制性

《水法》明确规定，国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度，随着水利部《关于严格用水定额管理的通知》及水利部办公厅《关于做好用水定额评估的通知》的印发，用水定额已逐渐作为国家对地方水资源管理考核的重要指标，具有一定的强制性。

二、用水定额的作用

1.相关法规条例

我国《水法》明确规定，国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。围绕此规定，我国先后出台的多项文件条例中均对用水定额在水资源管理中的作用作出了明确指示。

2006年《取水许可和水资源费征收管理条例》460号令要求“按照行业用水定额核定的用水量是取水许可量审批的主要依据”，“省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门和质量监督检验管理部门对本行政区域行业用水定额的制定负责指导并组织实施”。

2011年中央一号文件指出，“确立用水效率控制红线，坚决遏制用水浪费，把节水工作贯穿于经济社会发展和群众生产生活全过程。加快制定区域、行业和用水产品的用水效率指标体系，加强用水定额和计划管理”。

2012年国务院三号文件要求，“强化用水定额管理。加快制定高耗水工业和服务业用水定额国家标准。各省、自治区、直辖市人民政府要根据用水效率控制红线确定的目标，及时组织修订本行政区域内各行业用水定额”。

2015年国务院发布《水污染防治行动计划》（“水十条”），明确提出，“抓好工业节水。制定国家鼓励和淘汰的用水技术、工艺、产品和设备目录，完善高耗水行业取用水定额标准。开展节水诊断、水平衡测试、用水效率评估，严格用水定额管理。到2020年，电力、钢铁、纺织、造纸、石油石化、化工、食品发酵等高耗水行业达到先进定额标准”。

另外，水利部专门针对用水定额工作先后作了一系列部署：

1999年水利部发布《关于加强用水定额编制和管理的通知》，各地根据文件要求启动用水定额编制和管理工作。

2001年水利部发布《关于抓紧完成用水定额编制工作的通知》，要求各地加快用水定额编制工作。

2007年水利部发布《关于进一步加强用水定额管理的通知》，要求流域和各地进一步加强用水定额管理工作。

2013年水利部发布《关于严格用水定额管理的通知》，要求切实将用水定额管理作为严格水资源管理、不断提高用水效率和效益的重要依据，并要求各地和流域管理机构定期开展用水定额编制和评估工作。

2014年水利部办公厅发布《关于加强灌溉用水定额管理的指导意见》，要求加强灌溉用水定额管理，及时修订完善灌溉用水定额，强化灌溉用水定额运用。

2015年水利部办公厅发布《水利部办公厅关于做好用水定额评估工作的通知》，对用水定额评估工作做出具体部署。

2.用水定额的作用

从以上法规条例可以看出，用水定额是我国水资源管理的一项基本制度，它体现在水资源管理的各个环节中。

（1）用水定额是取水许可的主要依据。水的所有权属于国家，如何将水的所有权转变为用户的使用权，则是依靠取水许可实现。每个用水户能够取多少水，就需要按照行业用水定额核定的用水量作为参考，以作为取水量审批的主要依据。

（2）用水定额是实施超定额累进加价的基础。《水法》第四十九条规定，“用水应当计量，并按照批准的用水计划用水”，“用水实行计量收费和超定额累进加价制度”。《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十八条规定，“超计划或者超定额取水的，对超计划或者超定额部分累进收取水资源费”。这其中提到的“定额”就是用水定额，所以说用水定额是实施超定额累进加价的基础。

（3）用水定额是节水评价考核的重要参照。国家厉行节约用水，大力推行节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。在节水型社会建设的考评中，有多项用水定额的考评项；水利部对省级水行政主管部门的考核中，也逐年对用水定额加大考核权重。

（4）用水定额是评价用水效率的基本依据。《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》明确，加快制定高耗水工业和服务业用水定额国家标准。各省、自治区、直辖市人民政府要根据用水效率控制红线确定的目标，及时组织修订本行政区域内各行业用水定额。

四、推进用水定额管理的工作要求

习主席在今年中央财经领导小组第9次会议上提出16字治水方针：节水优先，空间均衡，系统治理，两手发力。“节水优先”放在首位，足以看出节约用水是我国新时期治水的最重要环节，而用水定额管理的实施正是对“节水优先”的践行。推进用水定额管理需要从以下方面入手：

1.全面制定各行业用水定额标准

各级水行政主管部门要积极会同有关行业主管部门，按照《用水定额编制技术导则》要求，依据《国民经济行业分类与代码》（GB/T4754）规定的行业划分，结合区域产业结构特点和经济发展水平，加快制定农业、工业、建筑业、服务业以及城镇生活等各行业用水定额。

2.规范用水定额发布与修订

各级水行政主管部门要按照《水法》规定，从严规范用水定额发布管理。各省级用水定额发布前，须征求所在流域的管理机构意见，经有关流域机构同意后，方可发布。以地方标准或以部门文件形式发布的用水定额，应经省级人民政府授权。

3.切实做好用水定额评估工作

各流域机构对省级用水定额制定、修订、执行等方面情况开展调查，并在工业和服务业中选取高耗水行业开展纵向、横向的比较，形成摸底调查分析报告。按照《用水定额评估技术要求》对负责的省级行政区用水定额进行全面评估，分析用水定额的覆盖性、合理性、实用性和先进性，并编制用水定额评估报告。

五、结语

用水定额在水资源管理中有着重要作用，各水行政主管部门应持续牢抓用水定额的制定、实施及评估工作，将其落实到水资源的宏观配置、取用水管理、水资源的有偿使用及评价考核的各个环节中，切实做到总量控制与定额管理相结合的水资源管理制度

（作者单位：淮河水利委员会233001淮河流域水资源保护局233001）