建设项目水资源论证后评估实践与探讨

耿清蔚，王跃奎，丁 昊

（1.水利部太湖流域管理局，200434，上海；2.太湖流域水文水资源监测中心，214024，无锡）

2002年水利部和国家发展计划委员会联合发布了《建设项目水资源论证管理办法》（水利部第15号令），标志着水资源论证制度在全国范围内正式实施。最严格水资源管理从最严格的水资源论证开始。水资源论证制度伴随取水许可管理工作的不断深化而诞生，经过13年的论证实践和探索，水资源论证工作已基本形成了一套比较完善的审批与管理体系，社会认知程度和影响力越来越大，极大地提升了水资源管理工作的地位，从决策源头上有力地促进了水资源的优化配置、高效利用和有效保护，推动了最严格水资源管理制度“三条红线”的有效落实，成为践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水方针的重要手段。

2011年，水利部办公厅印发了《关于开展建设项目水资源论证后评估工作的通知》（办资源〔2011〕329号），要求对已通过水资源论证审批，并建成、运行的建设项目开展水资源论证后评估工作。水资源论证后评估能够有效检验水资源论证和取水许可制度在建设项目上的落实情况，检验建设项目实际取用水行为和水资源节约、保护措施的有效性，验证退水影响预测结果的合理性，为核发取水许可证提供全面的技术支撑，达到水资源论证和取水许可制度延伸管理的目的。

一、水资源论证后评估的要点

1.取水合理性评估

基于建设项目实际取水情况，结合分析范围内水资源开发利用现状情况，从建设项目取水是否符合流域综合规划和有关专项规划、水资源配置和管理要求，是否遵守已批准的水量分配方案（协议）、取水许可总量控制指标等，是否符合水功能区管理规定，是否与建设项目所在区域的水资源条件、开发利用程度、区域用水水平等相适应，是否满足减水段最小水量要求，通航河道是否满足最小通航水深等方面着手，分析论证取水的合理性，对水资源论证报告书提出的取水合理性分析结论和实际取水情况进行评估。

2.用水合理性评估

根据建设项目实际用水量、用水过程和水平衡测试情况，计算项目主要用水环节用水量和耗水量、污废水产生量和回用量，与区域用水效率控制指标、国内外同行业先进用水指标、有关部门制定的用水定额标准进行比较，分析项目用水方案、用水指标、水量平衡的科学性、合理性，评价用水水平，对水资源论证报告书提出的用水合理性分析结论和实际用水情况进行评估。

3.取退水影响合理性评估

基于分析范围内水资源开发利用现状和规划，主要用水户的用水量、用水性质和用水保证率等资料，退水排放口位置、退水量、排放方式及时间、主要污染物浓度、污废水处理与利用等情况,对建设项目取用水后对论证区域水资源开发利用的影响时间、范围、程度以及对其他用水户权益的影响程度进行复核评价，分析项目退水对污废水受纳区域水质的影响,对水资源论证报告书提出的取退水影响合理性和补偿方案的可行性进行评估。

4.取退水方案可行性评估

在取水合理性评估、取退水影响合理性评估的基础上，根据取退水水量、水质资料以及取退水补偿方案落实情况，从取水河段的稳定性，取水口位置与工程建设之前已有取水口、排污口的关系以及对其他用水户的影响等方面，分析评估取水水源稳定性与供水保证率、取水方式以及取水口设置合理性、退水处理方案和达标情况，对水资源论证报告书提出的取退水方案可行性进行评估。

5.水资源节约、保护措施有效性评估

根据报告书提出的水资源节约、保护措施，结合建设项目实际运行情况和工程特点，核查各项措施落实情况，包括是否采用节水新技术新工艺、进行技术改造、提高用水效率，是否实施水资源监测方案、突发水污染事件应急处理和控制预案等水资源保护措施等，对已落实的措施进行效果评价，对差异较大或未予落实的分析说明原因，并提出相应的补救措施，对水资源论证报告书提出的水资源节约、保护措施有效性进行评估。

二、水资源论证后评估发现的主要问题

1.水资源论证报告书和行政审批相关要求未得到有效落实

由于目前建设项目业主的依法依规取用水资源意识还不强，造成建设项目实际取用水情况与报告书和行政审批要求不一致。一是建设项目擅自改变取水水源、取水量、取水用途、退水方式等，而未重新进行水资源论证，并重新申请取水；二是建设项目取水权人名称或法定代表人等发生变更，未及时向原取水审批机关提出变更申请，申请核发新取水许可证；三是建设项目没有按照要求定期开展水平衡测试，给一些用水工艺复杂、用水量大的项目用水合理性评估带来困难；四是建设项目未对施工期取退水情况进行有效监测记录，取用水资料管理缺乏系统性和规范性；五是水资源论证报告书和行政审批提出的节水技术改造、取用水在线监控等要求未得到有效落实。

2.水资源论证报告书质量存在缺陷

很多建设项目水资源论证报告书编制时间较早，与2014年3月实施的 《建设项目水资源论证导则》（SL 322—2013）要求存在较大差距，已不能完全满足当前水资源管理需求。一是改建、扩建以及分期建设项目未分析本项目与已建项目取水、用水、退水之间的关系,提出整个项目的总取水量和用水量；二是未分析论证影响范围内已建、在建、已批准拟建项目取水和退水的累积与叠加影响，提出减缓或者消除不利影响的措施方案；三是节水潜力分析深度不够,没有明确建设项目可节水的用水过程或者环节,绘制水量平衡图,核算可节省水量,核定建设项目合理取用水量；四是在水资源开发利用潜力分析中，仅分析了水资源开发利用中存在的主要问题，未提出相应的对策措施；五是水资源及水生态保护措施缺乏针对性和有效性，未提出突发水污染事件应急处理和控制预案。

三、建 议

1.建立水资源论证后评估相关技术规程规范、制度体系和管理措施

从2011年水利部正式启动建设项目水资源论证后评估工作开始，流域管理机构、各级水行政主管部门不断扩大评估规模、范围和深度，查找报告书编制、审查、审批及取水许可审批、发证和监督管理中存在的问题，及时整改，进行了有益的探索，取得了一些经验。建议结合后评估实践，在修订《取水许可和水资源费征收管理条例》《建设项目水资源论证管理办法》《取水许可管理办法》等法规规章时，明确建设项目和规划水资源论证后评估要求，为后评估提供法律保障，提升后评估的权威和效力。同时，在系统总结后评估技术路线、技术方法、报告框架、工作程序、责任考核的基础上，出台相关技术规范和管理办法，建立后评估相关技术规程规范、制度体系和管理措施。

2.水资源论证后评估应当与核发取水许可证紧密结合

水资源论证后评估是对现有水资源论证和取水许可管理的延伸和支撑，因此，开展后评估工作的时机应该与水资源管理工作的具体环节相结合，以建设项目业主申请颁发取水许可证和用水户申请换发取水许可证时机为宜。对于新、改、扩建项目，在水资源论证报告书和取水许可申请书审批后、取水许可证颁发前，结合取水工程现场核验工作，开展水资源论证后评估，评估水资源论证报告书和审批文件的落实情况，为取水许可证的颁发提供技术依据。取水许可证的换发时间一般为5～10年，取用水情况可能会发生较大变化，存在取水水源、取水地点、取水量、取水用途、退水量、退水地点改变等问题，结合计划用水管理、日常监督检查等工作，对取退水情况发生异常变化、与审批要求存在差异的用水户要求开展水资源论证后评估，作为换发取水许可证的技术支撑。

3.落实整改措施，追究法律责任

制度的生命在于执行。流域管理机构、各级水行政主管部门应结合后评估报告结论和专家评审意见，及时对后评估工作进行总结。对后评估可能发现的未依照批准取水许可规定条件取水、节水设施没有建成或者没有达到国家规定要求、计量设施不合格或者运行不正常、拖延缴纳或者拖欠水资源费、退水水质达不到规定要求、自查材料弄虚作假等问题，流域管理机构、各级水行政主管部门要给予通报批评，责成建设项目业主、资质单位采取补救措施，并进行整改，提交整改报告；情节严重或整改不力的，按照取水许可有关规定对建设项目业主单位进行处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任，或按照建设项目水资源论证有关规定对资质单位给予通报批评、降低资质等级、收缴资质证书等处罚。

[1]水利部.关于开展建设项目水资源论证后评估工作的通知 （办资源〔2011〕329号）[R].2011.

[2]程晓冰，齐兵强.对强化水资源论证工作的思考[J].中国水利，2010（19）.

[3]徐邦斌.关于建设项目水资源论证后评估相关问题的思考[J].中国水利，2012（23）.

[4]游洋.水资源论证后评估技术要点浅析[J].治淮，2014（3）.