财政支持新型农业经营主体发展研究

黄晓平

党的十八届三中全会提出：“加快构建新型农业经营体系。坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。”习近平总书记在中央农村工作会议上强调，要把加快培育新型农业经营主体作为一项重大战略。发展新型农业经营主体是江苏推进农业现代化工程，实现传统农业向现代农业转型的必然选择，是破解“谁来种地”、“地怎么种”难题的关键举措，对于保障粮食等主要农产品有效供给、推进现代农业发展、促进农民增收致富具有十分重要意义。

一、江苏新型农业经营主体蓬勃发展

新型农业经营主体的形成与家庭承包经营制度的建立相伴而生，是农业生产分工分业不断深化的产物，是农业改革发展的重要推动力量。自农村实行家庭联产承包经营制度以来，1200多万承包农户一直是江苏农业生产经营的基础。随着江苏工业化和城镇化进程的加快，农村青壮年劳动力大量转移，土地规模流转与农业适度规模化经营，以及农业机械的推广应用，传统承包农户的商品农产品供应功能逐渐减弱，一些适应市场需求的新型农业经营主体应运而生，涌现出专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等。这些新型农业经营主体不断发育成长、发展壮大，呈现出旺盛的生命力和蓬勃发展的良好势头。在自身发展壮大的同时，新型农业经营主体也为江苏实现粮食生产“十连增”，农民增收“十连快”，高效设施农业占比15.2%，农业科技进步贡献率63.2%，农业综合机械化水平78%等主要农业发展成绩，做出了有力支撑和重要贡献。

专业大户和家庭农场蓬勃发展，成为适度规模经营的主要形式。专业大户、家庭农场以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业为主要收入来源。近年来，江苏积极支持发展专业大户和家庭农场，促使其成为粮食等主要农产品规模生产的重要力量。目前，全省专业大户23.5万个，经认定的家庭农场1.58万家，两项指标均居全国前列。专业大户、家庭农场共经营土地1532万亩，已成为适度规模经营的主要形式。据调查，全省家庭农场平均规模在110亩左右，其中，种植业家庭农场以100～300亩为主。家庭农场盈利能力明显高于普通农户，大部分可达到与城镇居民大体相当的收入水平。

农民合作社服务效应明显，成为带动成员对接市场的中坚力量。20世纪80年代以来，随着市场经济不断发展，为克服一家一户生产经营中遇到的不便，江苏农户间自愿开展购销合作、技术合作，并逐步扩展到其他领域。2006年，国家颁布了《农民专业合作社法》，明确提出：“农民专业合作社是在农村家庭承包经营的基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。”党的十八大、十八届四中全会又明确了发展专业合作的大方向。截至目前，全省农民专业合作社6.9万家，成员数975万个，入社农户比例67.5%，社均成员数141个，这三项指标均保持全国首位。

农业龙头企业发展壮大，成为农业产业化经营的主导力量。农业产业化龙头企业主要从事农产品的生产、加工或流通，并通过各种利益联结机制与农户相联系，使农产品生产、加工、销售有机结合，实行一体化经营。20世纪80年代中后期，为解决小农户与大市场的矛盾，江苏城市郊区特别是苏南地区采取了“农工商一体化”、“产加销一条龙”的经营方式，农业产业化开始起步，龙头企业雏形显现。2001年，中央就有了“扶持农业产业化就是扶持农业，扶持龙头企业就是扶持农民”的提法。2012年，江苏省人民政府出台《关于进一步扶持农业产业化龙头企业发展的实施意见》，明确了扶持龙头企业发展的政策措施。目前，全省县级以上农业龙头企业达5645家。其中，国家级61家，数量位居全国第二;销售额过百亿元的企业14家，涌现出“雨润”、“中洋”等一批国内外知名品牌。省级以上农业龙头企业607家中，85%的企业建有自己的科研机构，95%的企业拥有固定生产基地，近2/3的企业有自建基地。2013年，全省农业龙头企业带动农户1260万户，带动农民增收406亿元，户均增收3225元。

二、江苏财政大力支持新型农业经营主体发展

十八届三中全会提出，要让“市场在资源配置中起决定性作用”和“逐步取消竞争性领域专项”。新型农业经营主体是农业产业的竞争性主体，江苏财政一直在研究如何处理好财政政策与市场配置资源的关系，如何更好发挥财政资金引导作用，通过“无偿”和“有偿”的支持方式，构建新型农业经营主体财政扶持政策体系，进一步整合财政资金更加公平有效、更加精准地支持新型农业经营主体发展。

设立专项，支持农业新型经营主体规范发展。农民专业合作社。江苏省财政在全国较早设立农民合作社发展专项资金，从2006年设立之初的0.2亿元快速增加到2014年的2.2亿元，8年间增加11倍，累计投入近12亿元。农业产业化龙头企业。2002年起省财政设立省级农业产业化经营龙头企业发展专项资金，当年安排0.5亿元，2014年安排2.4亿元。家庭农场。为落实中央和省委1号文件精神，2014年，省财政安排资金1000万元，对省级示范家庭农场进行奖补。

调整政策，鼓励农业新型经营主体参与支农项目。在专项资金支持之外，近年来，江苏更加注重将以往由地方政府和各类乡镇农技推广服务机构承担的农业项目建设和社会化服务职能交由农业新型经营主体承担。一方面，理清政府与市场的关系，规范政府行为;另一方面，借助项目实施，丰富农业新型经营主体的服务手段，增强对分散农户的吸引和带动能力。目前，江苏农机补贴、高效设施农业、秸秆机械化还田、粮食高产创建、病虫害统防统治等专项资金全面向农民专业合作社、家庭农场等新型主体开放，鼓励申报，优先扶持，通过项目实施帮助农民专业合作社和家庭农场做大做强，带动农民社员和家庭农场成员增加农业生产性收入。2014年，省财政安排农业生产发展类项目资金，80%以上都是由各类新型经营主体承担项目建设或开展农业生产服务。江苏这一做法得到了财政部高度肯定，2013、2014年中央财政“合作社扶持政策创新”、“农业全程社会化服务创新”，均选择在江苏试点。

搭建支持新型农业经营主体产业发展的公共服务平台。2013、2014年，江苏利用成为财政部合作社创新试点省份的机会，每年争取中央资金1亿元，重点用于推动农民合作组织平台建设。我们提出按照“搭建平台、支持主体、发展产业”的理念，以区域农业产业规划为基础，整合包括财政资金在内的资源，依托合作联社、行业协会或龙头合作社，为合作社提供大型冷藏保鲜库建设、农产品质量安全检测、工厂化育秧、粮食烘干、农产品电商服务等单体合作社无法做但又亟须的产业发展公共平台，着力解决新型经营主体发展面临的共性问题，着力提升新型经营主体的整体竞争力，从“单赢”走向“共赢”。

积极开展新型农业经营主体融资改革试点。2013年以来，江苏省财政厅牵头省农委和民生银行、平安银行、农业银行、邮储银行等省内金融机构，开发了惠农贷、共同基金、金农贷和富农贷等四个金融产品，同时，与省内担保机构合作建立农业产业化龙头企业担保基金，省财政出资1.1亿元，分担5%风险，银行放大20倍，给予新型农业经营主体22亿元授信额度。针对新型农业经营主体开展财政支持下的融资改革试点，其积极意义在于：第一，解决了融资难瓶颈。通过“财政承担有限风险，银行开展金融创新，引入第三方参与风控”，推出了无抵押、无担保和弱抵押、弱担保两种类型的融资产品，解决农业领域长期缺乏有效抵押物、担保物的制约因素，打通银行的审贷关，有利于解决江苏新型农业经营主体融资难问题。第二，变政府选择为市场选择。金融机构根据新型农业经营主体的信用等级、资产负债、经营情况等综合考虑，决定是否授信放贷、贷款额度，完全实行市场化操作，真正体现了“市场在资源配置中起决定性作用”。第三，变软约束为硬约束。财政无偿资金对新型农业经营主体支持的约束力不够，时常出现自筹资金不到位、资金用途改变、项目管理不规范和实施进度滞后等问题。而金融机构授信放款，到期后新型经营主体履行还贷义务。如果不及时还款，金融机构将降低信用等级，并进行追偿。金融支持变软约束为硬约束，将会激励新型农业经营主体在市场环境中发展壮大。

三、江苏财政支持新型农业经营主体的改革重点

根据十八届三中全会精神，江苏财政部门将继续深化财税制度改革，优化资源配置，更好地发挥市场和政府“两只手”的作用，继续加大对农业新型经营主体的扶持力度，加快构建符合江苏推进农业现代化工程需要的新型农业经营主体政策扶持体系。

建立项目扶持精准投向机制。制定严格的扶持标准，设立明确的准入资格，建立动态的项目管理库，保证财政项目资金投向符合条件的新型主体。明确项目资金投向，突出项目支持重点，财政资金应紧紧围绕增强新型经营主体的市场竞争力和农户带动力这两个方面投入。

完善农村土地政策。通过明晰产权、完善权能、规范流转，健全土地要素向新型经营主体流转的有效机制。一是完善农村土地承包经营权能，推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作。国家和省级财政部门将安排经费以奖代补，市县财政部门将工作经费纳入地方财政预算。二是健全土地有序流转机制，引导农村土地逐步流向适度规模经营的新型农业经营主体。三是出台政策，支持新型经营主体对承包或流转的土地，进行农田基础设施建设。

进一步推广“政府购买服务”方式。继续扩大向农业新型经营主体购买农业生产服务的领域和范围，财政资金按照“谁生产、谁服务、补贴谁”的原则，引导新型农业经营主体参与农业生产服务，提升对社员和农户的带动能力。

强化财政投入新型经营主体的资产管理，建立长效机制。从2014年开始，财政直接补助到合作社的资金形成的农田水利设施等公益性资产，要移交合作社管护;形成的设备、厂房等经营性资产，要转交合作社持有，并按成员人数平均量化到每个成员，分别记入每个成员的账户。

区分产业性质，划定不同主体鼓励发展的领域和范围。根据2014年中央、省委1号文件精神，今后对“米袋子”、“菜篮子”等农产品直接生产领域，主要鼓励合作社和家庭农场进入;对农业产业化企业，重在发挥其资源和市场优势，支持适合企业化经营的现代种养业，主要是畜禽规模养殖、海洋经济、种业以及后期的加工、流通。

调整农民培训政策，有针对性地培养职业农民。改变以前年度主要针对大批量、分散的农户进行技术培训和科技推广的模式，转向对合作社领头人、合作社骨干社员、家庭农场经营者、农业企业经营者等进行农业技术培训和农业科技推广，有针对性地培养职业农民。

建立项目实施绩效评估机制。建立以绩效为导向的项目资金投入机制，稳步开展绩效评价工作，对项目实施情况进行跟踪问效，引导完善农民专业合作社与成员的利益联结机制，着力保障农户在支农项目中的利益。加强绩效评价管理，将项目立项前评价和项目结束后评价相结合，定性评价与定量评价相结合，评价结果与扶持资金相结合，形成鲜明的奖惩政策导向。

继续推进“无偿改有偿、资金改基金”改革，切实解决“贷款难、成本高”的问题。进一步巩固与金融机构合作支持新型农业经营主体融资的各项政策措施，充分发挥财政资金的导向作用和乘数效应，调动新型农业经营主体自我发展积极性，撬动银行信贷、社会资本投向新型农业经营主体。继续创新金融产品，完善农村土地承包经营权、大型农机具、林权、产业链订单、渔船马力、海域使用权、特许经营权证等抵押质押贷款政策，控制风险，扩大规模，为农民专业合作社、家庭农场、种养大户、产业化龙头企业提供更加畅通的融资渠道和更加便捷的金融服务。

（作者系江苏省财政厅副厅长）

责任编辑：戴群英