司法改革经验、挑战与突破微观

王小梅

【摘要】广东作为中央确立的司法改革六大试点省市之一，成功实施一系列改革措施。广东司法改革试点积累了宝贵的经验，但也暴露出中国司法改革存在的深层次问题。中国司法改革亟待从在法治框架下贯彻党的领导、坚持法治化路径、构建司法分层制、摈弃对法官的行政化考核机制等方面进行制度性突破。

【关键词】党的领导 司法改革 广东试点 司法分层制 行政化考核

【中图分类号】D926          【文献标识码】A

司法权作为中央事权，是为维护法治的统一，相对于经济体制改革，司法改革更迫切需要顶层设计。然而，任何改革都存在风险，为了降低和分散风险，中央全面深化改革领导小组出台《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，决定在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海六个省市先行试点。2014年5月～6月，中国社会科学院法治国情调研组对广东司法改革试点进行了全面调研，梳理和总结试点经验，并对反映出来的共性问题进行归纳和追问，抽象出司法改革一般规律，最终实现由支离的、感性的地方试点向整齐、理性的顶层设计的转变。

广东司法改革：经验与启示

广东在佛山、顺德、珠海的横琴、深圳的盐田和福田等地的司法机关开展完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理等改革。广东司法改革之所以能够顺利进行，得益于宽松的政治环境引领，良好的法治环境助推，整体推进、配套有力，毗邻港澳，对英美法系和大陆法系兼容并蓄。

宽松的政治环境引领。在中国，任何一项事业离开党的领导，均无法顺利开展。广东的司法改革之所以能够顺利推动，得益于广东各级党委对司法改革践行者的重视、信任和支持。广东省委在《法治广东建设五年规划（2011～2015年）》中提出，“加强依法独立公正行使审判权、检察权的保障机制建设”，“积极稳妥”地推进司法体制和工作机制改革。广东司法改革不仅得到广东省委的支持，有些司法改革方案甚至直接源于当地党委的倡议。例如，深圳福田区法院的审判长负责制改革思路源于地方党委的司法调研，并被福田区党委列为建设法治城区的重大改革创新项目。

良好的法治环境助推。当全国许多地方还坚持以经济建设为纲，将法治定位于为经济发展保驾护航的时候，在经济发展到一定阶段的广东，执政者已经深刻意识到市场经济就是法治经济，法治不举，则经济不兴。广东历届省委高度重视法治建设，把法治建设与经济社会发展摆在同等地位、同步推进。首先，构建依法治省的广东模式。与其他地方将依法治省工作领导小组办事机构放在省委或司法行政部门不同，广东充分发挥权力机关在法治建设中的主导作用，将依法治省领导小组常设机构放在人大，形成了依法治省广东模式。其次，谋划法治广东建设蓝图。2011年，广东省委在《法治广东建设五年规划（2011～2015年）》中提出了法治广东建设的总体目标，即到2015年，“初步建成地方立法完善、执法严格高效、司法公正权威、法治氛围良好、社会和谐稳定的法治省”。为实现司法公正权威的法治目标，广东将“积极稳妥地推进司法体制和工作机制改革”作为法治广东建设的任务之一，这为广东能够顺利推动司法改革试点工作提供了制度保障。第三，按照法治框架解决社会矛盾纠纷。运用法律手段和法治方式解决矛盾纠纷已成为广东省各级各届领导干部的共识。

司法改革整体推进、配套得力。司法改革中除了省级司法机关人财物统一管理由于需要在省一级统一推进，需要进行大量的调研和周密的方案设计，暂时还未启动之外，广东省对其他三项改革是整体部署和推进，并且配套制度完善。例如，盐田区法院的司法改革实现了三个一体推进：完善司法人员分类管理和法官职业化改革与健全法官职业保障机制改革一体推进;制定改革总体方案与制定各项管理制度一体推进;完善司法人员分类管理和法官职业化改革与司法责任制改革一体推进。2014年4月，盐田区法院出台了包括《深圳市盐田区人民法院审判工作总体规定》、《深圳市盐田区人民法院主审法官管理办法》在内的11项完善审判权运行机制的配套制度。

毗邻港澳，对英美法系和大陆法系兼容并蓄。中国司法改革虽然应该立足于中国的司法现实，与中国的发展阶段相适应，但是人类共有的司法规律还是应该遵循，司法改革应该保持开放的姿态，对域外先进的司法理念与制度也应该有所参考和借鉴。受地缘因素影响，广东的经济、政治和文化呈外向型，当通过改革寻求一种新的体制框架时，自然会放眼港澳、东南亚，甚至英美德法等国家。广东司法改革的设计者一方面充分调研法治国情，找出问题的症结，另一方面积极从海外取经，寻求改革的方向。例如，珠海横琴法院在组建之前，改革方案设计者考察了澳门和台湾，借鉴大陆法系的司法体制构造，为司法人员分类改革找到了法官精英化的道路，决定赋予专职法官很高地位和薪酬。

广东试点透视和聚焦司法改革深层次问题

人大在司法改革中缺位。人大作为权力机关，在法治建设中处于主导地位，许多改革方案的出台事先要经过人大代表的广泛论证，事后的落实也离不开人大代表的监督，并且一些经过试点检验可行的改革措施也需要人大出台制度加以固化。尽管广东省委領导具有很强的依法执政意识，深刻认识到了人大在依法治省以及各项改革中的主导作用，但是，人大在司法改革中作用有限，从盐田法院的司法人员分类管理到福田法院、佛山中院的审判长负责制再到横琴法院的取消审判庭的机构设置，改革的设计师不是聚集广泛民意的人大，而是改革的对象司法机关自己。司法改革的实质是改革司法，而现阶段改革的对象成为改革的推动者，这种对象与主体错位的改革模式制约了司法改革的进程与深度。另外，现阶段司法改革主要靠地方党委或法院出台规范性文件加以推进，随着领导的职位更迭或者注意力转移，改革的方向会飘忽不定，也会影响到处于改革风头浪尖的司法人员对司法改革的信心。广东司法改革中人大缺位的问题在全国具有普遍性，并且不仅仅是司法改革，中国目前所推进的各种改革，如机构改革等，都很难寻觅到人大的影子。没有人大的主导和参与，中国的改革距离习近平提出的在法治轨道上推进改革的要求相去甚远。

司法改革透明度和民主化不足。改革，既有对陈规大刀阔斧的革新，也有对未来方向性的试探，因此表现出一定程度的谨慎。广东的司法改革频频见诸于报端，但具体的方案设计，改革者以尚处于试验阶段回避公开。不仅广东的司法改革，全国层面的司法改革也透着神秘感，公众只能从知情人士的解读中获悉只鳞片爪，很难窥见《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》全貌。改革是一项公共事业，一旦失败要由全社会买单，因此绝不是某一个部门或行业的私事，不应该任由少数人闭门造车，改革草案应向社会公开，充分吸收专家学者、实务部门以及普通公众的意见。

法院人财物管理体制改革缺乏共识。与其他试点省份一样，广东省级以下司法机关人财物统一管理的改革迟迟没有启动，主要原因是该项改革本身争议很大，尚无定论。首先，该项改革的初衷是去地方化，然而省级仍然属于地方，由省级统一管理，司法权仍受制于地方。其次，司法机关内部对去地方化也存在不同认识，不少法官并不愿意脱离地方，归属地方可以得到地方各种资源的支持。再次，人财物统一收归省级统管，是归属省高院管理还是归属省级人大机关管理，目前仍有不同的认识。例如法官遴选委员会，是设置在省高院还是设置在省人大机关，目前没有统一认识。最后，司法去地方化有进一步改变上下级法院指导关系之虞。目前，上下级法院之间的业务指导关系，因案件请示制度和考核制度的存在而变成实质上的领导关系，将省级以下人财物统一管理，则会进一步加剧下级法院对上级法院的依附关系。

司法改革顶层设计方案

广东司法改革试点积累了宝贵的经验，也暴露和透视出中国司法改革存在的问题，要进行司法改革顶层设计必须在试点经验的基础上，进行制度性突破。

在法治框架下贯彻党对司法改革的领导。中国共产党作为执政党，要领导包括司法改革在内的各项事业。十八届四中全会提出，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证，要把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面。司法改革涉及国家权力配置和国家治理理念与方式的转变，党的领导非但不能弱化，还要强化。

在法治框架下贯彻党对司法改革的领导包括两个层面：一是要将党关于司法改革的决策制度化，二是党委不得干预具体案件审判。为了可持续推动司法改革，必须将党对司法改革的领导加以制度化，通过人大立法将党的意志上升为全民的意志。党对司法改革的领导主要立足于确定改革的方向性和原则性问题，为司法改革把握正确的政治方向，但是不得干预具体案件的审判。司法改革的方向是独立行使审判权，并不意味着不要党的领导。党作为人民利益的代表，与体现和彰显民意的法律是一致的，立法就是人大将党的政策上升为法律、将党的意志转化为全体人民意志的过程，因此审判服从法律即是服从党的领导，两者是统一的。为了确保依法独立公正行使审判权和检察权，十八届四中全会提出要建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。

发挥人大的主导作用，实现司法改革法治化。要使司法改革在法治的轨道上有序运行，就必须保证司法改革的“合宪性”，司法改革没有法律为后盾，就不可能取得最终的成功。考虑到司法改革是一项关系法治全局的系统工程，应当由全国人大或其常委会制定一部专门规范司法改革的法律，内容大致应当包括司法改革的目标、司法改革的步骤、司法改革的原则、司法改革的内容、司法改革中各机关的权利与义务，以确保整个司法改革有法可依。要确立人大在司法改革中的主导地位，可以考虑在全国人大设立一个专门的司法改革委员会，全面负责司法改革工作。

完善审级制度，构建司法分层制。司法改革去地方化的同时，为防止上下级法院指导关系异化为领导关系，应完善明确四级法院的职能定位，完善审级制度，构建司法分层制。司法分层制是指以初审、上诉和终审的审级职能为中心，围绕着事实问题与法律问题、私人目的与公共目的之间关系的协调，对一般管辖权法院进行了明确的职能划分，确保通过诉讼实现解决纠纷和维护法律秩序的制度目标。域外法院体制的设置呈“金字塔”型，作为塔顶的最高法院发挥着制定政策和服务于公共目的功能，而“越靠近塔基的法院在直接解决纠纷和服务于私人目的方面的功能越强”①。法院的职能分层制，一方面能够整合现有的司法资源使上下级法院形成专业化分工，有利于法官的职业化，另一方面契合了司法的金字塔结构，能够兼顾私权保护与法律统一适用的双重目的。②我国法院的职能分层不明显，以行政诉讼管辖为例，我国行政诉讼法及其司法解释在管辖制度设计时，并未凸显行政诉讼与民事诉讼在审查对象上的区别，司法审查由基层人民法院而非直接由中级人民法院管辖。由于管辖法院的级别较低，为了抵御地方行政干预，最高人民法院鼓励有些地方试点集中管辖和交叉管辖，甚至提出要建立行政法院。然而集中管辖、交叉管辖和建立行政法院都不解决根本问题，要实现行政诉讼案件的公正审理，一方面要致力于坚持审判独立的司法改革而非建立行政法院，另一方面落实十八届四中全会提出的“完善审级制”的要求，构建法院职能分层制。

摈弃对法官的行政化考核机制，建立正确的法官考核机制。法官司掌审判权，直接决定当事人的权利义务归属，攸关当事人的人身权、财产权甚至生命权，因此对法官业务和职业道德的考核尤为重要。目前我国的法官面临着各种考核，有来自当地对法院的法治评估考核，也有来自上级法院和本级法院组织的审判质效考核。这些考核固然可以起到监督和督促法官工作的作用，但是过多的行政性考核会加重法官额外的负担，法官除了审判案件之外，大量的精力用于应对考核。有些考核指标的设置不科学，有的本身导向性不明确，有的则会导致上下级法院关系的異化。例如一审案件上诉率，上诉权是当事人法定的权利，当事人行使该上诉权并不意味着一审案件裁判有问题，设置这样的指标本身的导向性并不明确。还有二审改判率，设置这样的考核指标的本意是督促一审法官审慎行使审判权，避免二审改判，但是二审改判的原因很多，并不能直接推导出一审法官的审判质量有问题。这样的指标会使考核陷入唯数字论，可能导致两个结果，一是一审法院在作出一审判决前为了降低二审时改判或发回重审的风险，往往会请示上级法院;二是也会增加二审法官的顾虑，二审法官在改判时会考虑到一审法官因考核所承受的压力轻易不愿改判。无论哪一种结果都背离设置审级制度的初衷，对审判独立也是一种伤害。此外，考核制度的存在还是法院内部裁判权与司法行政事务管理权本末倒置的一个原因，司法行政事务管理部门名义上是为审判一线部门和法官服务，但却凭借考核打分紧紧牵住审判一线部门和法官的“牛鼻子”，审判人员为了提高考核分数和名次，不得不仰人鼻息，在日常工作中轻易不敢得罪司法行政事务管理部门。

审判有自身的司法规律，如果沿用行政化手段对法官进行绩效考核，在考核指挥棒的引导下，会扭曲审判逻辑，损害司法规律，因此，应摈弃行政化的考核模式，建立正确的法官考核机制。目前之所以存在对法官的多重考核，一个出发点是基于对行使审判权的法官不信任，包括对其业务能力和职业道德的双重不信任，当然这种不信任与现有法官队伍素质欠佳有直接关系。但是，按照司法逻辑，法官之所以被定位为法律的最终裁判者，其拥有天然的权威，享受社会普遍的尊重和信任，即所谓“总统是靠不住的”、“法官却值得信赖”，否则，审判权独立运行的逻辑就不存在了。“法官值得信赖”的配套制度离不开两个委员会，即法官遴选委员会和法官惩戒委员。法官遴选委员会按照严苛的程序，选任出值得信赖的法官，并赋予其尊崇的地位和优厚的待遇;法官惩戒委员会则确保法官的违纪违法行为及时得到应有惩戒，甚至淘汰不值得信赖的法官。两个委员会把好“准入”和“退出”两个关口，中间环节则借助司法公开，让司法权行使的全过程公开透明，增强裁判文书的说理性，实现对审判权独立运行的监督，确保民众在每一个司法案件中都感受到公平正义，最终赢得司法权威和司法公信。

（作者为中国社会科学院法学研究所副研究员）

【注释】

①傅郁林：“审级制度的建构原理—从民事程序视角的比较分析”，《中国社会科学》，2002年第4期。

②肖建国：“民事诉讼级别管辖制度的重构”，《法律适用》，2007年第6期。

责编 / 许国荣（实习）