影子银行风险监管问题与对策

马平

【摘要】影子银行是伴随着金融改革与金融创新而产生的，近些年来我国的影子银行规模增幅位居世界首位。影子银行作为正规金融机构的有益补充，在满足社会多样化融资需求的同时又带来了一定的金融风险。文章基于我国影子银行的发展，分析了当前影子银行风险监管过程中存在的具体问题，并提出了完善影子银行风险监管的具体对策。

【关键词】影子银行 金融风险 风险监管 对策

【中图分类号】F832.5     【文献标识码】A

随着我国金融改革和金融创新的步伐加快，金融市场结构呈现多元化，“金融脱媒”现象越来越突出，影子银行已发展成为我国金融业的一个新的市场模式，达到了相当的规模和水平，业务种类繁多。影子银行主要包括以下四个层次：一是金融体系内的影子银行系统，包括银行理财产品、委托贷款、同业代付等出表业务，以及证券公司集合理财、基金公司专户理财、证券投资基金。二是非银行类金融机构及其相关业务，包括信托公司、金融控股公司、金融租赁公司、产业投资基金、创业投资基金、私募股权基金等。三是准金融机构，包括小额贷款公司、典当行、融资担保公司、票据公司、网络借贷平台、第三方支付平台等。四是民间借贷，包括地下钱庄、高利贷、民间合会等。影子银行的创新性和较高的内生脆弱性对金融系统产生了正面和负面影响，在作为正规金融机构的有益补充，满足社会多样化融资需求的同时又带来了金融风险，影响金融稳定。

我国影子银行的发展

在我国紧缩货币政策背景下，随着市场需求和金融创新的不断发展，影子银行自2010年起迅速扩张，尽管起步比国外晚，但增长速度却相当惊人，引起了国内外的广泛关注。我国的金融体系是以银行为主导，过去社会融资主力主要是银行贷款，随着影子银行的快速发展，其从以前仅作为信贷补充的边缘金融市场角色，转变成社会融资的主角。根据中国人民银行社会融资规模统计报告显示，近年来社会融资规模逐渐上升，2013年全年社会融资规模达到17.29万亿元，比上年增长1.53万亿元，其中新增人民币贷款8.89万亿元，①创下近年来历史新高，但银行贷款在社会融资总量中呈现下降趋势，從2002年的91.9%下降至2013年的51.4%，为年度历史最低水平。而同时，委托贷款、信托贷款和未贴现的银行承兑汇票等金融机构表外融资却呈现上升趋势，2013年达到5.17万亿元，占社会融资总量的29.9%，成为社会融资的第二大组成部分。商业银行的表外业务对贷款的替代效应越来越明显，“金融脱媒”的现象越来越突出，传统银行以外的融资渠道已约占社会融资总规模一半，企业融资不再单纯依靠银行贷款，特别是极度缺乏资金的中小企业，旺盛的资金需求转向了理财、信托、民间借贷等影子银行业务。

根据2012年国际金融稳定委员会（FSB）对全球影子银行的监控显示，2002年全球影子银行的总规模为26万亿美元，到2007年已经增长至63万亿美元，平均年增幅达到了近50%;在2008年规模有所回落，直到2011年才增长至67万亿美元，2011年我国影子银行规模已经突破了4万亿人民币，占全球规模的1%，但从2008年全球经济危机后，我国影子银行规模的增幅是全球最快的，达到了110%。到2012年底，我国影子银行资产总规模已经突破30万亿人民币，占到了同年银行业贷款总额的35%，占到全部金融资产总量的10%。可见，我国影子银行信用规模大，增长速度快，已成为我国金融业的一个新的市场模式，是经济正常运行的重要环节，对其加强风险监测和监管刻不容缓。

我国影子银行风险监管存在的问题

金融机构自身风险监管意识弱化。由全球金融危机催生出台的《巴塞尔协议III》，强调银行业要增强风险管理理念，新协议最低资本要求中不仅包括原来的信用风险、加权风险资产，还包括对市场风险、操作风险的量化。我国金融机构的风险管理起步相对较晚，全面风险管理的理念尚不到位，总部到基层部门对风险管理的重视程度呈现逐级弱化趋势，高级管理层到基层人员的风险管理理念和防范意识呈现逐级递减趋势。主要表现为：一是过分追求业务考核指标，忽略风险管理。理财产品等影子银行业务成为商业银行规避监管，信用扩张的主要手段，也是中间业务收入的主要来源。在市场竞争激烈和业务考核的条件下，部分银行特别是基层银行重业务开展轻风险防控，甚至违规办理业务，形成潜在风险。二是风险识别和管理手段落后。大部分商业银行等金融机构没有建立完善的风险监测和预警系统，风险管理以定性分析为主，缺乏量化管理和模型化管理手段，无法识别和防范早期风险，尤其是资产池类产品缺乏透明度，流动性风险大，业务相对复杂的理财产品风险。②三是内控管理机制不健全。完善的内控体制是金融机构有效进行风险管理的重要内部制度保障，但是我国部分银行特别是中小型银行和其他金融机构都还没有真正意义上的独立风险管理部门，也没有专职风险经理，风险管理责任不明晰。四是风险管理人才匮乏。现代金融风险管理是一门技术性强又非常复杂的新兴管理学科，要求风险管理人员必须具备很高的专业素质，否则很难理解业务和产品风险的特性，更难以采取适当的风险防范措施，而我国金融业特别是中小型金融机构的风险管理人才相当匮乏。

影子银行缺乏统一的风险监管体系。我国金融业监管采取以机构监管为主、功能监管为辅的方式，更多是针对单一金融法人机构的微观审慎监管，在现行严格分业监管模式下，各监管部门自成系统，缺乏统一的风险监管体系。首先，人民银行与“三会”之间的关系难以梳理。由于各个监管部门之间没有建立信息共享机制，各自独立掌握所监管领域的风险状况，而且分别设置了不同的监管体系，监管部门之间的数据信息没有统一标准的统计口径，无法进行汇总分析，也无法建立整个金融系统性风险的应对决策机制。影子银行具有明显的跨行业、跨区域、跨产品特征，部分新兴的影子银行机构不属于传统银行业监管范围，风险传导范围更广，更容易引起系统性风险，现有的分业风险监管框架已难以适应全面监管需要。其次，监管部门之间协调机制不完善。虽然在2013年8月第三次重新启动设立金融监管协调部际联席会议制度，形成了金融监管部门之间的协调机制，③但由于缺乏立法程序和实施细则，在法律上没有为监管部门之间协同监管，形成体系上的监管合力创造条件，缺乏被监督环节，可能造成部门追求自身利益，产生道德风险，最后，由于对新兴的影子银行认识不足，在其成立时缺乏建立相应配套的监管机构、机制或体系，仅作为一般企业法人对待，履行工商行政管理和税务管理等职能。

影子银行风险监管措施不到位。当前对于影子银行的监管存在监管理念不清晰、监管目标不明确、规范业务运作的金融法律不健全、监管约束制度不完善等问题，导致风险监管的具体政策和监管制度不到位。主要表现在：第一，监管法律法规不健全。首先，对于民间借贷、地下钱庄等影子银行的金融监管法律法规缺失，民间借贷不同于一般金融机构借贷行为，民间借贷存在借贷机构自律性差、信息不对称、借贷手段多样、交易不规范、风险控制薄弱等特征，对其实施有效监管存在一定难度。但是如果缺乏监管，容易诱发高利贷和非法集资等案件，严重影响社会稳定和经济正常发展，因此建立有效监管很有必要。其次，对于新兴的网络贷款、第三方支付等网络金融，监管部门尚未明确监管职责，也没有专门的法律法规进行监管。第二，监管手段不到位。中国人民银行于2010年底引入的社会融资总量统计工具，存在缺乏可控性的缺陷，货币调控手段有限。第三，监管约束制度不完善。如人民银行对第三方支付公司确立了准入机制，但如何对其进行监管还尚不明确，监管约束机制也不健全。因金融衍生品市场规模小，交易和结算机制尚缺乏相关法律基础的支持。

金融风险监管滞后于金融创新。金融创新与金融风险监管之间的相互作用，是一个动态的螺旋式上升过程。与美国、英国、欧盟等主要发达国家相比，我国的金融创新程度尚处于起步阶段，但并不意味着相应的金融风险处于低水平。金融创新使银行金融与非银行金融、金融与非金融、资本市场与实体经济的界限日趋模糊，联系更加紧密，如金融产品和工具的创新，使银行业在传统业务基础上，与信托业、证券业、保险业等多种金融业交叉混合发展，产生出银信合作、银证合作、银保合作等模式，资金往来更加频繁，进而导致原有的金融风险监管模式和手段不再适用，需要适时调整。现阶段，影子银行的金融创新与资金供求失衡、金融抑制等因素密切相关，主要目的是为了规避严格监管、获取高额收益，且与银行等正规金融机构高关联度，由此带来的金融风险不容忽视。通过前述分析，对影子银行的监管存在部分领域的监管真空，已纳入监管的机构或业务存在监管措施不到位，缺乏系统性、层次性和连贯性，而且相关监管协调机制不健全，存在监管漏洞，金融风险监管的发展明显滞后于金融创新。如果金融风险监管不能有效地遏制金融创新所伴生的投机套利等不良行为，防控风险，就会导致资本市场和货币市场出现短期投机性和不稳定性，甚至影响金融体系的安全稳定。

完善我国影子银行风险监管的对策

健全影子银行监管法律法规。现阶段，我国涉及影子银行风险监管的法律法规，如《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《信托法》等，具体内容相对宏观和概括。虽然根据影子银行的发展也出台了一些规范影子银行的法规，但由于影子银行机构和产品的创新性和多样性，相关立法仍不完善，不能全面覆盖。从长远看，完善的建立功能型金融监管法律，这能够解决机构型法律无法有效监管混业经营或创新业务的问题，将影子银行的全部经济活动纳入法律监管范畴。从近期看，需要尽快出台相关影子银行机构和业务的法律法规，弥补监管空白。一是民间借贷法律法规，特别是对民间融资机构指导意见的规定，明确合法民间借贷与非法集资类的界限，明确民间借贷的监管部门，引导民间金融规范发展。二是在总结试点经验基础上，出台《资产证券化法》，为资产证券化规范开展提供上位法支持。三是出台《存款保险制度》，有效保护存款人利益。四是在《存款保险制度》的基础上出台《金融机构破产条例》，建立和规范金融机构的市场退出机制。

完善影子银行内部风险控制。内部风险控制是金融风险监管的基础和保障，有效的金融机构外部监管必须以完善的内部风险控制为前提。对于影子银行机构，要增强风险监管意识，改革和完善公司治理结构，健全治理机制，特别是信托公司、基金公司、小额贷款公司、融资担保公司等非银行类金融机构和准金融机构，健全风险管理组织体系，设立独立的风险管理部门，配置专业风险管理人员，实现全方位、全过程的风险监管。要建立内部风险监测和预警系统，包括建立风险识别、评估、监测和控制等子系统，引进国外先进的风险管理和计量技术，如市场风险管理的VAR模型、信用风险计量模型等，根据影子银行的不同业务特点评估其风险，确定重点控制环节，细化设定控制点，制定合理的风险控制方案，针对交易过程中的项目建立内部市场风险模型。要加强内部制约机制，完善激励考核机制，特别是对金融机构高级管理人员的权力制衡，强调他们在风险管理方面应承担首要责任，负责在机构内部从上到下推动风险管理，建立收益与风险挂钩的激励制度，减少影子银行机构或人员受利益驱使，过度创新产品、开展高风险业务，甚至私自代售产品，盲目逐利的行为。此外，商业银行应严格按照银监会要求将银信合作业务表外资产转入表内，计提相应拨备和资本，确保资本充足。

健全行业自律机制。银行、证券、保险等金融机构同业公会在自律公约、执业标准、诚信体系建设等方面，形成了对外部监管部门的有效补充。我国影子银行有很广阔的市场前景与操作性，同时由子业务的多样性和隐蔽性，不能完全遵循银行业的监管思路，政府监管部门对其机构和业务的监管时效性也存在不足，而行业内监管具有更高的市场敏感性和灵活性。因此，应充分发挥行业监督作用，健全行业自身自律规范机制，成立相关自律组织，制定法律上认可的行业监管标准和准则。加大对行业内专业人才、风险管理、职业道德、执业资格的培训力度，注重与政府监管部门的沟通和协调，及时报送影子银行业务动态和风险信息，共同促进其健康发展。

强化公开信息披露。影子银行的主要特点在于透明度低，因此对其进行有效监管的前提是及时获取完整的信息。正如此次金融危机爆发，反映出各国监管当局对规模庞大的影子银行缺乏及时的跟踪监测，未能有效掌握发展状况及潜在风险程度，为此，各发达国家的监管改革措施中都提出要全面提高影子银行的信息透明度。建立完善的信息披露机制将成为未来影子银行监管的重点，对保护影子银行的投资者和维护金融稳定具有重要意义。首先，建立健全统一的金融统计和监测标准，在人民银行现有的信息系统基础上升级建立完整、及时的信息平台，以便掌握和发布最新的市场数据信息，提高影子银行市场的透明度。其次，建立影子银行信息披露的范围、内容、频率和方式，信息披露标准可考虑差异化设计，可以根据影子银行产品主体参与市场的风险程度高低和职能作用，权衡披露成本和必要性，针对影子银行不同主体和产品确定信息披露标准。如对风险较高的资产证券化业务，要确保资产信息披露的真实性和完整性;对新兴产品，由于投资者风险防范意识相对淡薄，要对产品进行详细说明，让投资者充分了解产品风险。最后，确立信息披露奖惩机制，监管部门要明确信息披露责任分工，由于影子银行产品的多样性和复杂性，信用评级机构提供的信息往往成为投资者决策的重要因素，所以必须强调信用评级机构的信息披露责任和义务，确保信用评级机构的公正性和真实性。

积极推进利率市场化改革。我国长期利率管制是导致影子银行出现的主要原因，影子银行体系中的银行理财产品由于不受存贷款利率的限制，已形成了“市场化”运作模式，也是对利率市场化的有益探索。在资金供求不平衡的背景下，影子银行提供了套利融资服务，由于利率管制，银行储蓄者以及其他投资者不愿意接受很低甚至为负的实际利率，大量资金出逃银行，转移到较高收益的理财、民间借贷等方面，一些民间融资机构，如小额贷款公司、担保公司、地下钱庄等，主要業务就是类似于高利贷业务，这类业务扰乱了金融秩序，加重了中小企业贷款负担，容易引发社会问题和市场风险。所以，只有加快利率市场化步伐，在现有放开贷款利率下限的基础上，逐步放开银行信贷管制和存款利率上限，让资金价格实现市场化，才能消除影子银行风险存在的基础，防止监管套利行为。

（作者为宁夏大学经济管理学院副教授）

【注释】

①陈继勇，甄臻：“后危机时代中美影子银行形成机制、风险特征比较及对策研究”，《武汉大学学报》（哲社版），2013年第5期。

②李海红，张武：“中国商业银行风险管理存在的问题及对策分析”，《黑龙江金融》，2009年第10期。

③柯芳：“影子银行风险监管问题研究”，西南大学硕士学位论文，2014年。

责编 / 王坤娜