制度与债务危机:一个国际比较分析框架

王柏杰

(西北工业大学 人文与经法学院，陕西 西安710072)

一、引 言

Buchanan and Tullock[1]的公共选择理论确立了两项公理:一是每一个人追求自己福利(偏好)的最优状态。那么由此产生的关键是资源的稀缺性怎样使一群人相容地实现每个人的最优福利(偏好)?这也是公共选择理论的核心问题。二是就研究方法而言，采取新古典经济学方法来解释政治行为，称为“方法个人主义”。在个人主义视角下，关于每一类可想象的决策和个人选择最优的合作范围，并在相应的群体内投票。群体内投票可以分为“用手投票”和“用脚投票”。用手投票是政治行为，通常叫“集体行动”，即一群人投票决定是否要做一件事。用脚投票是“Tiebout命题”[2]。Tiebout猜测，假如允许人们自由迁徙，如果存在许多的俱乐部(地方政府)提供互相之间充分竞争的服务，那么，偏好相似的人可以移动到一起，组成自己的俱乐部，设置自己的政府、警察、税收和财政系统，从而获得相应的规模经济效益。按照Tiebout这一思想，很可能存在这样一种一般均衡:人们不再迁徙，并且资源配置可实现帕累托最优，可以有效防止“免费搭乘”的机会主义行为。结合“用手投票”和“用脚投票”理论，中国的政治和经济制度更接近于“用手投票”，垂直集中的政治升迁制度和中国特色的财政联邦制，地方政府之间的“竞争关系”导致了人口流动限制、市场分割等。美国的政治经济制度更接近于“用脚投票”，州政府有更大的自主权。

制度是解释经济现象的一个重要因素，对政府债务危机亦是如此。North[3]指出:“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范一点说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束。”而“制度变迁决定了人类历史中的社会演化方式，因而是理解历史变迁的关键。”制度理论是“新经济历史学”的一个重要理论，他们着力强调“好的制度”，比如清晰界定和保护的私人财产、有效的资本市场、独立的司法程序和有效率的执法习惯。现实中，很少有这样完美制度的国家，英美可能是最接近的。在中国很显然并不具备这样的制度，可能存在着替代性制度(alternative institutions)在起着重要作用[4]。既然“制度和制度变迁决定着经济绩效”，那么，自然而然的问题是“制度是如何造成债务风险的?”、“制度差异是如何造成这一差异的?”这正是本文需要解答的。

二、中美两国的债务形成的制度差异

根据North对制度的理解，制度基本上由三个基本部分构成:“正式的规则、非正式的约束(行为规范、惯例和自我限定的行事准则)以及它们的实施特征。”正式规则包括政治(司法)规则、经济规则和契约。这些不同层次的规则——从宪法到成文法、普通法，到具体的内部章程，再到个人契约——界定了约束，从一般性规则直到特别的界定。一般而言，政治规则决定经济规则，……，当然，经济利益结构也会对政治结构产生影响，因而North提出了“规则来源于自利”，从而“规则的设计通常将服从成本考虑在内”。可见，在 North教授看来，政治制度与经济制度是互相影响和互相作用的。

(一)中美政治制度差异:中国特色“集体领导制”与三权分立制度

1.基本政治制度

一国政治规则对其经济制度有深远影响，中美两国也不例外。中国的政治制度是中国特色的“集体领导制”[5]。中国特色的“集体领导制”是指由多人组成的中央政治局常委会及其集体领导机制。中央政治局常委又分别代表党和国家的不同领导机构，形成了分工合作和协调合力的“集体领导制”。因此，这一制度最重要的特征就是“集体”二字:是“集体成员”、是“多个机构”、是“集体智慧”、是“集体决策”。

美国的政治制度是实行个人总统制和“三权分立”的制度。美国总统集国家元首、政府首脑和武装部总司令于一身，权力集中于个人，决策几乎由个人作出。美国政府只对总统个人负责，不对国会负责，也不对选民负责。因此，这一制度最重要的特征就是“个人”:是“个人(如总统)”、是“一个机构”、是“个人智慧”、是“个人决策”。美国的三权分立制度把国家权力分为立法、行政和司法三部分，并建立相应的国家机构来分别行使这些权力，同时三个权力机构又互相制衡。美国总统与国会没有直接关系，也不对国会负责，因此国会总是对总统掣肘，易形成党派之争和利益集团之争。美国为两党制政治，民主党(驴子)和共和党(大象)通过竞选成为执政党，两党之争也称为“驴象之争”。美国两党相争、两院分治的政治制度被极端化，原本的权力制衡已发展到恶意打压、恶性竞争的地步，甚至日益演变成顽固的、不妥协的意识形态之争。

2.政治制度与利益集团

美国的经济社会演变历史是以联邦政治制度、政治制衡以及作为经济运行的一个基础性结构的私有产权制度为其特征的——这些基础性制度结构鼓励人们建立资本市场，并促进了经济成长所必须的长期契约行为[6]。

利益集团是美国政治的一个典型特征。在美国存在着形形色色的利益集团多达上百个，广泛分布在各个阶层，主要又可分为经济型和非经济型两类，其中商业利益集团一直对美国政治尤其是国会有关立法活动有着重要影响力，是白宫和国会山的主要游说者。可见，美国的政治体系是以利益集团为根基的，其权力的分配和政策的形成要以不同竞争群体的现实平衡为基础。另外，美国强调“政治多元论”立场，多元化也是通过不同利益群体的互动和竞争来实现。因此，在美国，各大利益集团为了在政治层面寻找自己的代言人，易造成如下结果:因利益集团的干预使得政策制定易失独立性及政策执行效果的大打折扣，甚至出现互相扯皮、攻击等现象。金钱政治是美国政治的又一特征，更是美国政党和利益集团紧密结合的产物。

中国也存在着不少的利益集团，尤其是表现在中央和地方(利益集团)的关系上。秦始皇统一中国后实行“郡县制”，建立了中央集权。汉朝实行郡县制和分封制并行，结果强大的诸侯国逐渐与中央政府对立，并且逐个造反。在唐朝，节度使权力过大，造成了“安史之乱”;明朝，有篡位的靖难之役;清朝，有“三藩”;民国，有军阀混战。地方(政府和集团)过于强大不利于国家的长治久安。早在西汉初期，贾谊就发现了这个问题，他视诸侯强国为政治大患。孙广振和张宇燕[7]将中央和地方的关系问题总结为“贾谊定理”①西汉著名的思想家和政论家贾谊向汉文帝建言:“凡诸侯反叛，并非出自个人原因，而是制度使然。欲天下之治安，莫若众建诸侯少其力。力少则易使以义，国小则亡邪心”——《治安策》。，即中央政府(帝王)的目标函数欲“治安”，中央政府必须保证公众的社会福利，舍此，中央政府政治上的义理性将受到威胁，而实现上述目标的手段在于分化瓦解地方利益集团(“块块”)，削弱其势力。国有企业是我国的另一种利益集团。国有企业一方面控制着关系国计民生的金融、能源、通讯、交通、关键原材料等重要的产业部门，政府(包括中央政府和地方政府)与国有企业间的关系紧密，政府可以直接干预国有企业;另一方面，国有企业承担着部分政府应该承担的公共职能，比如保障就业、提供公共品、保护民族产业以及维护社会稳定等等[8]。

3.中央与地方的关系

中国不是一个联邦制国家，更多意义上是一个集权的国家，或者说是一个中国特色的“集体领导制”。中央和地方之间围绕着计划管理权力与财政收支管理的制度就一直处于政策和理论争论的焦点，导致中央与地方之间不断进行权力的划分、调整与妥协。

自1994年实行“分税制”以来，中央和地方政府的关系逐渐发展为一种叫“政府官员晋升锦标赛”的机制:中央政府有着集中的人事任命权，根据省级官员在任职期间的经济绩效来选拔有能力的官员，主要的考核指标为地方经济增长情况，而地方官员为了晋升有了足够的动力来发展经济[9]。

美国采取联邦制，联邦制是政治制度中非常重要的一个宪政制度，它划分了上下级政府之间的权力和义务，建立了政治秩序。美国宪法划分了联邦政府与州政府的主权，唯独没有提及州与地方政府的权力[10]。尽管美国地方政府要求某种程度的独立自主不具备稳固的法律基础，但是地方政府在美国政治体制中仍然有举足轻重的作用和地位。地方政府有着多重政治资源来对抗高层级政府的意愿，而高层级政府也允许地方政府拥有某种程度的独立。这一点尤其体现在非正式权力的重要性方面。在美国的50个州内，每一个州都已发展出一套独特的地方政府体制，划分了州和各级地方政府之间的权力和责任。

(二)中美的财政体制差异:中国特色财政联邦主义与财政联邦制

中美两国的财政分权制度有很大的差异，其差异性的根源在于政治制度的不同和公共部门层级之间关系的差异。几乎所有国家的公共部门都是有层级的，因此问题的关键是要厘清公共部门每一层级的责任并赋予相应的财政工具，为此需要弄清楚政府的哪些功能和工具最适合集权，哪些最适合分权。

财政联邦制理论已经发展到了第二代[11]。第一代财政联邦制理论形成于20世纪50年代，其代表人物是 Arrow、Musgrave和 Samuelson，简称 AMS模型[12]，其核心思想是:在一个多级政府框架中，每一级政府都寻求使其辖区内选民的福利最大化，因此，地方政府会在有限的自由裁量权范围内尽可能地改善其所提供的公共物品或服务的质量。地方政府的“让决策更贴近于地方居民”有降低交易费用的可能。第二代财政联邦制从激励角度论证财政分权的合理性[13]，更强调“地方政府为了提高自身的财政收入而促进地方经济增长”。

中国自1985年始的财政分权，尤其是1994年的“分税制”后，进入一个高度分权的国家应无疑问。在探究中国经济高速增长背后的原因，逐渐形成一个叫“中国式的财政联邦主义(Federalism，Chinese Style)”显然，中国的财政分权不同于美国的财政联邦制，它有其独特的特征:经济改革的成功并不进行相应的政治改革;中央政府保持着政治裁量权，包括突然反转改革进程或对绩效好的企业征重税;似乎没有建立一个保护私有产权的制度，既没有发展商业法(产权和合同法)也不保证司法的独立判决权。尽管如此，中国还是取得了近35年年均9.7%的增长率，究其原因是其驱动增长的制度其实是向地方分权(regional decentralization)的制度[14]。中国特色的财政联邦制包含两层涵义:政治上的高度集中和财政上的分权。那么，中国特色的财政联邦制是否很完美呢?答案当然是否认的。一个最大的问题是由分权驱动的地方竞争为什么一定是“趋好的(race to the top)”而不是“趋坏的(race to the bottom)”呢?问题恰好在于，“趋好的竞争”和“趋坏的竞争”在中国似乎是同时出现的，只是在经济转型的早期，来自分权的收益大于成本，地方政府竞争是“援助之手”[15]，而在一定程度之后，则成为“攫取之手”[16]。

(三)中美政府间的行为策略差异:为增长而竞争与为“选民”福利

在“中国特色的财政联邦制”框架下，政治上的高度集权和经济上的高度分权是其主要的特征。作为“经济人”的地方政府，理性的选择也是对自身最优的策略是“对上级负责”，地方政府面临着预算软约束，它们深信只要一心发展经济，造成的负外部性中央也是可以理解或原谅的，发展经济过程中积累的债务中央政府也会兜底[17]。因此，地方政府官员的个人机会主义表现为在职消费和“生产性寻租”，在任期初内有选择的刺激经济及面临很强的预算软约束。

美国的中央与地方关系是联邦制。实行“总统制”的政治体制，总统从民主党和共和党两党间竞选产生，各州官员也是通过竞选产生，因此，不论是中央政府还是地方政府的首选目标是对选民负责。在“经济人”假设下，政府官员的机会主义行为表现为利用选民的“近视症”选择负债策略，并且，为了谋取连任选择负债战略，及预算约束制度和财政规制的不同。

(四)中美两国治理债务策略与表现:地方与国家层面的债务积累

1.中美两国地方政府债务风险控制规则

根据 Minassian and Craig[18]的研究，可以将地方债务风险的控制机制分为四种:行政控制、市场控制、规则控制和合作协调控制。美国的地方政府以市场控制作为主要的风险控制机制，中国地方政府则以行政控制机制为主。

美国地方政府借债采用市场控制机制，地方政府自行决定借债规模、借贷对象及借债用途。美国根据市场控制机制来规制地方政府的举债行为做到了如下三点:一是确保地方政府财政的透明度，地方政府的财政信息，包括未偿还债务数额，还本付息的资金来源等必须公开透明，且财务报告格式全国统一;二是中央政府不给地方政府任何债务违约担保的希望和机会，一旦地方政府资不抵债可以申请破产，比如说底特律市2013年7月18日正式申请破产保护，2014年11月7日美国联邦法官对其破产退出计划做出许可裁决;三是地方政府建立了良好的债务预警机制和自我约束规则，能够预测借债的市场风险并自觉控制借债行为[19]。

中国的地方政府的债务风险控制机制以行政控制机制为主。行政控制机制即审批制，中央政府对地方政府发债进行直接控制。主要手段有中央确定地方政府每年发债的限额、代替地方政府统一借债、对地方政府的借债行为进行检查和授权等。行政控制机制的初衷是通过审批和检查将地方政府的发债规模控制在适当的水平，防止地方政府不负责任的借债行为发生。然而，它明显存在着弊端:为公共投资设置了一个政治而非经济的门槛，中央政府审批的地方债券易给市场造成中央政府最终担保的印象，会引发地方政府的道德风险。实际上，审批制只能控制地方政府的显性债务水平，而中国地方政府的债务风险更多是体现在或有债务层面。

2.中美两国债务积累的不同表现:地方层面和国家层面

由于中美两国债务风险控制机制不同，导致两国债务积累的表现也是不同的:中国是国家层面的债务风险可控，地方政府的债务风险，尤其是或有债务风险凸显;美国是州和地方政府的债务可控，国家层面的债务压力倍增。

中国国家层面的债务规模是总体上可控的。李扬等[20]认为中国政府拥有足够的主权资产来覆盖其主权负债，中国发生主权债务危机的可能性极低。沈沛龙，樊欢[21]认为只要我国政府的或有债务规模不超过24万亿元人民币，则我国的政府债务风险较小。但是，地方政府的债务风险却很大，尤其是地方政府绕开《预算法》，利用地方融资平台进行举债，积累了大量的政府或有债务。比如王志浩等[22]就估算出2012年底地方政府融资平台的总债务规模为19万亿元。

美国的国家层面债务压力很大。截止到2013年10月1日的“关门事件”，美国已经是17次了。根据2014年10月23日外汇谷门口的数据，美国政府债务总额超过了17.9万亿美元，接近18万亿美元。根据美国国会预算局2014年7月的预测，如果美国不采取增收减支措施，并对现行社会保障项目进行改革，美国政府债务将在2039年达到国内生产总值(GDP)的106%，大幅高于目前的74%。

3.中美两国的化解策略

中美两国因为债务表现不同，故采取的化解策略不同。中国政府采取的办法是在总体战略上通过降低经济增长率、提高经济增长质量来化解债务压力，对地方政府债务采取“摸清已有债务规模、控制新增债务、试行地方债券自发自还”等策略。我国在2014年连续颁布了国发43号文件、国发45号文件，颁布新《预算法》等，探寻地方政府债券自发自还的新途径。

美国对国家层面的债务采取“债务转移”策略，不断提高债务上限，对地方政府的债务采取市场控制体制，允许地方政府破产。美国靠大量举债来维持其财政平衡，而其化解的策略是通过其在国际金融体系的中心地位靠印刷美元来转移债务。20世纪60年代，时任法国戴高乐政府财政部长德斯坦创造了“嚣张的特权”一词来形容美国这一独特能力[23]。美国之所以能享受这种“嚣张的特权”的原因是他们能够利用外围国家的外汇储备来为他们的经常账户赤字融资[24]。“嚣张的特权”是以美元的高估为基础，而这种高估的一个原因是维持较高的货币增长率。

三、制度、政府行为与债务积累:一个理论框架

在系统梳理和分析了中国与美国的政治制度、经济体制、政府行为、债务控制体制及债务表现后，现我们提出一个理论框架，如图1。根据North的制度经济学理论，制度决定经济绩效，经济绩效制约着政府行为。Buchanan and Tullock的公共选择理论指出集体行动可以分为“用手投票”和“用脚投票”，而且这两种投票方式蕴含着不同的制度范式与实践基础。

“用手投票”是政治行为，通常就是集体行动。新中国成立以来，中国共产党作为世界上最大的执政党创新了世界独一无二的中国特色的“集体领导制”。这一政治制度的产生、建立、发展和完善是经历了一个典型的长期的制度创新、制度学习和制度“试错”过程。它最大的特点就是“集体”二字，中国共产党及其国家机构实行民主集中制，是中国特色的“集体领导制”的根本特征。一方面，国家和党的重大决策是由“中国共产党常务委员会(简称‘常委’)”集体决策的，中央有绝对的“威权主义”和任命地方官员的权力;另一方面，地方官员，尤其是省部级官员，要想晋升到中央领导集体需从“政治晋升锦标赛”中胜出。这一典型的政治制度决定了中央和地方的关系是“自上而下”的垂直集中的政治体制，地方官员只需对“上级”负责。中央衡量地方官员政绩的主要考核指标是地方经济增长率，而中央-地方在历经了多次的“分权与集权”的博弈后，在1994年的“分税制”改革后逐步形成了中央拿走大部分的税收，地方承担大部分的财政支出和地方经济发展的任务，然后中央根据地方的经济绩效再进行转移支付的“中国特色的财政联邦主义”这一中国特色的经济体制。在垂直集中的政治体制和中国特色的财政联邦主义的经济体制的双重约束下，遵循理性“经济人”假设的地方政府官员的个人选择行为有:以“在职消费”和“生产性寻租”为主的个人机会主义、根据自己的政治任期选择投资行为、预算软约束和道德困境。而地方政府的个人行为助长了公共投资支出，为了促进地方经济达到预期增长目标和弥补财政赤字，地方政府通过大量的地方融资平台进行融资，进而积累了巨大的地方政府的显性债务和或有债务，尤其是当经济增长进入下行区间时。另外，中央通过行政控制机制来规制地方政府的债务风险，也一定程度上助长了地方政府大量举债刺激经济的激励，让地方政府深信中央迟早会“兜底”，从而引发了更大的“道德困境”。其逻辑体系见图1中的左半部分。

“用脚投票”是所谓的Tiebout命题。在Tiebout这一命题下，美国公民享有着特殊的民主，正如Tocqueville在《论美国的民主》一书中所描述的“平等的逐渐发展，是事所必至，天意使然”[25]。平等、自由思想对美国的政治、经济制度有着深刻的影响，且美国的政治经济制度有着深刻的“民主”的烙印。美国实行“三权分立”的政治制度，民主党和共和党通过竞选来执政的两党制，其目的是通过权力制衡来保障民主。美国中央政府与州政府采取联邦制，其法律依据为“迪龙规则(Dillon’s Rule)”。不论是联邦政府还是州和地方政府的官员都是依靠选民投票选举产生，因此，政府官员要想竞选或连任成功，其最优选择是“对选民负责”，为了实现这一目的，政府官员的个人主义行为是利用选民的“近视症”而举债来刺激经济和提高辖地居民福利、通过举债来达到“吓退”竞争对手的目的。依据联邦制，美联邦政府与州和地方政府在财政上的集权和分权的博弈中最终选择财政联邦制，理由是地方政府更加贴近于辖地居民，赋予地方政府权力更有利于保障公众参与地方政府的权力和实现公平。美国的州政府类似于Tiebout命题里的“俱乐部”，各个州有自己的财政、法律、银行及警察等系统，有一定的“地方自治”权力。从地方政府角度来看，为了达到取悦选民的目的，实现财政平衡和化解赤字是很有必要的，地方政府有很大的自律意识，加上美联邦政府对州和地方政府的债务风险采取市场控制机制，选择财政平衡成为州和地方政府最佳策略，否则就面临破产和失去选民的支持。这一逻辑体系见图1中的右半部分。

图1 中美两国的政府行为与债务风险逻辑

四、评述性结论

根据图1中的理论框架，一个基本的理论逻辑是“公共选择行为-政治制度-中央与地方关系-财政体制-政府官员行为-经济绩效和债务行为”。由此，可以得出如下结论:

第一，公共选择行为，包括不同的国情和文化背景，决定着不同的制度选择，而制度选择决定着政府的行为，不同的政府行为导致了不同的经济绩效和不同的债务风险。我们的这一理论逻辑佐证和扩展了North教授“制度与制度变迁决定经济绩效”这一经典理论。从中美两国的债务特征来看，中国是地方政府债务凸显，尤其是或有债务，而美国是国家层面债务风险高涨。中国在控制地方债务规模和风险中，由于中央的“威权主义”和对地方官员的任命权，适时调整地方政府的奖惩政策，比如不以GDP论英雄、地方官员举债“追责制”、通过惩治官员腐败来抑制官员的个人行为等，都将收到较好的效果，这体现出新中国成立以来形成的独特的“中国集体领导制”的政治制度的优越性。美国国家层面的债务风险高涨则是代表不同利益集团的总统制和三权分立制度直接造成的，由于“驴象之争”，民主党和共和党在政治上不但难以达成一致，反而出现互相攻击、互相扯皮等现象，导致了效率低下和债务高垒，联邦政府的屡次“关门风波”最终是以两党俱伤和提高债务上限而告终。制度的致命缺陷导致了美联邦政府债务的“无解”，一旦美元的世界货币的地位削弱，美国通过“嚣张的特权”转移本国债务风险的做法将不可持续，这是很危险的。

第二，重视利用制度和规则来解决债务危机。美国在控制地方政府债务风险的机制中采用市场控制机制是值得肯定和借鉴的。良好的财政纪律和财政规则、完善的债券市场、政府透明的财务制度和独立的信用评级机构是美国州和地方政府实现财政平衡和低赤字的制度保证。中国控制地方政府债务风险控制机制还停留在行政控制机制层面，因此，实现由“行政控制机制”向“规则控制机制”的转变是很有必要也是很紧迫的。

正如North教授所言:“良序运作的市场需要政府，但并不是任何政府都能做到这一点。必须存在一些限制政府攫掠市场的制度。因而，要解决这类发展问题，就需要设计一些政治制度，从而为良序运作的经济所必须的公共物品的供给奠定基础。同时亦能限制政府及其政府官员的自由裁量权及其权威[26]。”

总之，制度的制定和完善是很有必要的，中央政府已经意识到了这一点。更深层次的问题是在化解地方政府债务风险中，如何保证制度的有效执行，解决地方政府“上有政策下有对策”、“报喜不报忧”等道德困境是值得进一步研究的重大问题。

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