我国公共政策制定中的公民参与问题探析

张意敏

摘  要：公民参与是公共政策制定的重要影响因素，本文将通过剖析我国公共政策制定中公民参存在的问题，探究阻碍我国公民参与公共政策制定的原因，进而提出相关的措施。在公共政策制定中，不仅需要推进和完善制度建设，拓宽公民参与的渠道;还需要政府和公民共同努力，一方面政府要树立正确的价值取向，完善决策体制，以法律形式明确公民参与的权利，将公共政策制定中的公民参与落到实处。另一方面公民要通过引导教育和民主实践提高参与意识，提升参与能力。

关键词：公共政策;公民参与;参与意识;决策体制

一、研究背景

公共政策制定科学化、民主化程度的提高以及公民主体意识的加强都为公共政策制定中公民参与问题的研究提供了良好的契机。在当前形势下，要推进中国的民主化进程，就必须提高公共政策制定中的公民参与水平。同时，如何提高我国公共政策制定中的公民参与水平，解决我国公共政策制定中的现实困境，已成为我国政府和公民共同面临的挑战。

本文的研究意义在于，对公共政策制定中公民参与问题的研究有助于完善中国特色的公民参与理论;有助于公民主体意识的觉醒，塑造出有利于民主制度建设的公民;有利于制约公共权力滥用，防止政府腐败;能推动公共政策制定的科学化和民主化进程，增强政策有效性和合法性。

二、我国公共政策制定中公民参与存在的问题

（一）参与式评估模式存在缺失。首先，评价标准的主观性。公民对公共政策的满意度是个具有极强个人主观色彩的评价标准，这种评价标准过于笼统、难以量化且可操作性差;它也不是一个确定概念，会随着时间和环境的变化发生改变，这会导致公共政策制定的过程丧失科学性。其次，评价主体的不确定性和代表的有限性。参与式评估模式主要通过网络技术手段和随机社会调查进行评价，网络的开放性和不确定性决定了评价的主体具有不确定性。另外，不能代表公共利益的公民介入公共政策制定，很容易演变为特殊利益集团的发言人，导致公共利益的缺失。例如，2009 年某市水价听证会上出现了“被代表”的相关报道，在此次听证会中 13 名消费者代表中，12 人涉及身份造假。这个案例迫使我们对参与的代表性问题进行深入研究。

（二）公民参与的主体能动性差。首先，公民参与意识淡薄，主要是由于中国传统的文化直接导致公民的参与意识受到压制，同时公民整体政治参与意愿较低，权威依附意识较高，对参政权的重要性认识不够。其次，公民参与能力有限。公民参与能力受诸多因素的影响，制度环境是制约公民参与能力的首要因素。从某种程度来讲，制度建设为公民的参与权利和地位提供了保障。但是，公民取得的这种平等参与的权利也仅仅是制度面前的形式上的平等。

（三）公民参与的行为方式不当。首先，公民参与方式极端。例如，在一些基层政府的信访中，公民在很多情况下采取“缠”和“闹”的错误方式，紧紧吸附于某位领导人或某个机关，并且最大限度的和他们进行马拉松赛跑，甚至上升到“闹”的层面，目的就是逼迫政府采取有效的措施去解决问题。其次，公民参与中的“搭便车”行为。“搭便车”心理使得公民不愿意花费自己的时间和精力，去为他人获得免费收益而努力，这最终导致公民参与日渐消沉，最终脱离公民参与的实质内涵。

（四）公民参与的信息资源缺乏。首先，信息公开的内容不对称，政府信息公开中存在信息失真和信息屏蔽。其次，信息公开模式“单向化”。政府与公民之间的信息传播方式表现为自上而下的单向化形式，信息公开主要采取政府主动公开的方式，公民很少申请公开。

三、我国公共政策制定中公民参与存在问题存在的原因

（一）传统文化制约我国公共政策制定中的公民参与。首先，传统“官本位”意识令公共权力退化为谋取私利的工具，公民的参与意识被弱化。其次，顺从型文化削弱公民参与主动性。

（二）我国公共政策制定中公民参与制度不健全。首先，听证制度程序不规范，仍存在听证使用范围狭窄、组织形式单一、听证代表的代表性差、听证的透明度低等问题。例如某市 2009 年的水价听证会中，成为听证代表的公民要经过居委会和消协层层选拔，而选拔的标准却不得而知，代表的真实身份就存在质疑。这反映了听证会程序的封闭性，听证代表的选择标准不确定等问题。其次，信访制度职能界定不清晰。实际工作中，信访制度的缺陷导致了公民参与渠道不畅通。再次，专家咨询制度角色和功能不合理。专家对政策问题可能会出于自身利益的考虑，或依附于某一利益集团，致使公共政策制定的出发点立足私人利益而不是公共利益。

（三）我国公共政策制定中公民与政府定位偏差。首先，公共政策制定中政府的强势地位。例如，我国很多社会问题常常不经过公众议程而直接进入政策制定领域，这表明政策问题更多的是由政府提出，较少由公民提出。其次，公共政策制定中公民的弱势地位。公民对政策问题的参与更多的具有符号化意义，并不能真正对公共政策行使决策权。

四、解决我国公共政策制定中公民参与问题的措施

（一）加强公民的引导教育和民主实践，提高参与意识，提升参与能力。首先，深化公民教育，增强公民对公共决策的参与意识和对政治的认知能力。其次，扩大基层民主实践，提升公民参与能力。最直接有效的途径就是参与基层社会的自治实践。

（二）推进制度建设，拓宽公共政策制定中公民参与渠道。首先，健全听证制度。一方面规范听证代表的产生方式，本着公平、民主、公正、透明的原则选取具有代表性的公民。另一方面规范听证申请人，不断完善听证制度的程序规定，提高听证会的透明度。其次，改革信访制度。推行领导下访制度，改变自上而下的制度安排，形成有助于满足公民需求的回应性机制。再次，完善信息公开制度。政府应改变传统的信息管制方式，允许有关新闻媒体进行采访和报道并开放;通过各种媒体积极宣传公共政策涉及的相关内容，让公民能够迅速了解公共政策制定的真实情况，提高政策的接受性和执行性。最后，规范网络参与制度。公民通过网络参与公共政策制定，必须根据网络的特殊情况制定相关的法律措施来约束限制公民的参与行为，将网络环境下的政府、公民的行为方式制度化、法制化。

（三）积极构建参与型政府，优化公共政策制定中公民参与的环境。首先，树立民主性和公共性的价值取向。其次，构建并完善“协商民主模式”的公共决策体制，做到充实公民参与权力，分享政府决策权力。再次，拓宽和丰富公民利益的表达途径。这需要借助于民间组织的力量，将分散的利益要求聚合起来，弥补公民参与的不足，以更好的满足公共政策制定中公民的利益。最后，加快保障公民权益的法制化进程。明确界定公民参与权利的行使范围，扩大公民参与范围的立法，把公民权利落到实处。

五、结束语

公民参与已经成为影响我国民主化进程的重要因素之一。我国公共政策制定中公民参与的问题是由多种复杂的因素引起的，要想摆脱我国公共决策体制的弊端，扩大公共政策制定中的公民参与，就需要政府和公民共同努力。政府和公民在公共政策制定过程中达到权力的均衡状态，才能实现公共政策制定科学化和民主化的统一。

参考文献：

[1] 石路.政府公共决策与公民参与[M].北京：社会科学文献出版社，2009.

[2] 蔡定剑.公众参与：风险社会的制度建设[M].北京：法律出版社，2009.