政府购买服务与社会组织发展问题探讨

■高山

（深圳市委党校 经济管理教研部，广东 深圳 518034）

一、政府购买公共服务的主要作用

政府购买公共服务是政府为实现公众要求的公共服务目标，采用合同式管理方式，政府提供公共服务的资金，通过社会力量 （主要是社会组织）提供公共服务。从1998年开始，我国各地方政府向社会组织购买公共服务的探索不断增多，形式多样。经过十多年的实践，不少地方已取得了较为丰富的经验，政府购买服务的作用日益凸显：

第一，有利于建设服务型政府，促使政府职能转变。政府部门的职能主要是提供公共产品，提供的方式最好采取市场化。政府部门直接提供公共服务是难以满足人民群众日益增长的服务需求的，需要专业化、多元化的组织提供，从而更好的配置公共资源。政府购买公共服务正是遵循了市场机制在资源配置中起决定性作用，将政府的职能集中于纠正市场失灵的领域之中，使政府由全能型的政府转变为 “有所为、有所不为”的服务型政府。

第二，有利于提高政府效率，降低行政成本。由政府一家提供公共服务会形成垄断，不利于服务质量的提升和改善，也不利于政府资金的高效低成本使用。通过引进社会组织，经过市场机制的优胜劣汰，可以大幅提高公共服务的水平和质量，满足公众的巨大需求，提高市场服务的效率。同时，竞争机制的引入使得政府部门必须更为高效的使用资金，提高了政府管理的透明度和廉洁度，降低了政府运行成本。

第三，有利于促进社会组织的发展，实现基本公共服务均等化。建设公共财政制度，实现基本公共服务均等化目标，需要通过多元化的渠道来完成。政府购买公共服务极大促进了社会组织的发展，有利于公共服务实现供求平衡。社会组织也从承接公共服务过程中得到持续发展的不竭动力，是对社会组织本身功能和作用的肯定，项目运作使社会组织自身优势得以充分发挥，也让社会组织的信誉不断得到验证和改进。

二、目前政府购买公共服务存在的主要问题

（一）发展基础的偏差导致公强民弱

在欧洲和美国政府购买服务发达的国家，在很大程度上是受新公共管理运动的影响。新公共管理运动利用市场更先进的管理方法，在公共部门、私营部门的公共服务供给竞争机制中发挥积极作用；重视服务管理结果的实现和管理者的个人责任，强调满足顾客的需要，注重公共服务绩效评估，努力降低服务成本，提高服务质量和效率。其基础是社会组织已积累了较为丰富的经验，涉及社会服务各个领域和相当多的社会管理行业，与政府、企业并列，被称为第三部门、第三方力量，为政府购买服务中竞争机制的引入准备了良好的外部条件。

反观本土情境，我国政府推行购买服务的基础环境尚不完善。长期以来，受官本位和重政权轻民权的影响，社会组织位卑言轻，社会地位不高，各种社会资源配置呈现政府—事业—企业—社会组织的梯度推进，社会组织成为社会资源流向的末稍，使社会组织处于社会弱势和边缘地位。在现实中，政府往往直接介入社会组织，社会组织作为一种发挥政府作用的附属机构，具有 “政府，机关，衙门”倾向，国内诸多所谓的社会组织都存在 “组织外形化①”现象。在这种情况下，许多社会组织都处于功能不健全、发展方向不明、运行机制商业化的状况，社会组织难以成为一种稳定的社会建制，也很难承担起在社会管理和公共服务中的职能，社会组织的先天发育不足直接导致了政府购买服务过程中的一些突出问题产生（见图 1）。

图1 国内外政府购买服务发展基础比较

（二）社会组织管理规制匮乏

对于社会组织本身还没有自己的法律，只有管理条例和暂行办法，其他与社会组织相关的政策法规较为分散且不尽完善。总体看存在三个方面的问题：一是立法层次较低，缺少全国人大制定的基本法律；二是制度规定较少，内容较为笼统；三是政策措施整体性不够，缺乏配套支持。政策制度的缺失使得目前社会组织的管理缺乏系统性，抑制了社会组织的发展。现在，政府购买服务的领域、规模日益加大，建立健全有关管理规范迫在眉睫。特别是对于政府购买服务的范围、程序、资金使用等，应作为各地开展购买服务的前置程序和刚性约束。

（三）购买主体上关系的不对等

在法制运行较为健全的发达国家，政府部门和社会组织之间完全按照契约规定进行平等合作，任何一方不具有强势地位。相比而言，我国由于社会组织发展较为缓慢，较为弱小的社会组织在许多方面需要政府的支持。因此，本身有一定政府资源背景的社会组织和完全社会化运营的社会组织在政策优惠、资源配置、成本分摊等各方面都处于不平等状态。那些缺少社会资源的社会组织在开展公共服务提供方面处于被动地位，与政府部门之间类似于 “伙计与老板”的关系。这种不对等状态，一方面容易导致政府职能的越权，对公共服务干预过多；另一方面导致社会组织缩手缩脚，难以开展专业化、高质量、全方位的服务，演变为以满足政府部门要求为目标，反而忽视了所提供服务对象的诉求。

（四）公共服务合理定价和绩效评估不规范

公共服务的定价一直是敏感话题，据零点研究咨询集团的调查发现，公众对于公共服务产品的价格问题，一直不大满意。公众是公共服务的直接感受者，公共服务的价格高低影响到购买服务的直接效果。其定价过程应采取透明化的方式向社会公开，广泛征求公众意见。目前，不少公共服务的价格听证会沦为 “涨价会”，公众对价格信息的形成过程不满意。政府购买公共服务，绩效评估是一个关键环节。但由政府主导公共服务的评估、验收，在政府和社会组织双方地位不对等的情况下，很容易造成权力寻租现象。并且，政府部门的绩效评估易产生政绩化导向，偏重于服务的规模而忽视质量和效率。

（五）购买公共服务的监督机制不健全

目前我国很多地方政府向社会组织购买公共服务的监督机制不完善，甚至还处于缺失状态。特别是有些诸如医疗之类的专业服务，政府部门难以直接进行有效监管，需要借助第三方力量。此外，目前许多部门对社会组织提供的服务都在一定程度上有监管的权力，但较为分散，甚至有些部门与社会组织还存在一些利益瓜葛。由于监管制度严重滞后，政府购买公共服务过程中缺乏规范程序，存在着较大的随意性，腐败现象时有发生，其中最典型的就是购买价格虚高，损害国家利益。特别需要注意的是，政府在购买公共服务之后，对提供服务的机构和人员疏于管理， “甩包袱”现象时有发生，导致 “临时工”膨胀。例如，有些政府部门购买城管协管服务，由公司承保服务事项，但对于不能外包的执法权缺少监督，时常出现城管与小贩的冲突，甚至引发群体性事件，社会公众反响强烈。

（六）社会组织的发展后劲不足

社会组织在我国的发展需要政府主管部门营造一个良好的政策环境，目前在社会组织的培育支持方面还有待完善。在财政资金支持方面，不少市级预算并未将公共服务纳入其中，拖欠社会组织经费的情况时有出现。目前社会组织反映较为普遍的问题是资金缺乏、场地缺乏、人员缺乏。社会组织的成员流动性较大，缺少专业培训，很多基层社会组织基本处于松散状态，自身的发展能力和服务能力严重不足。政府的管理也主要是对社会组织进行登记注册、年检、定期组织有关领导和专家对社会组织进行评估，基本上没有其他管理手段。随着直接注册制的实施，社会组织的数量将不断攀升，但日常活动疏于支持和管理。机制体制上的制约致使社会组织的发育不健全，发展后劲不足。

（七）部分社会组织治理结构不尽合理

目前，我国还缺乏社会组织内部管理的详细规定，社会组织的内部治理结构和自律机制不健全，一些社会组织表面上不以营利为目的，但实际上却像企业一样想方设法获取利润，并以非营利组织的名义逃避国家税收。有的社会组织内部制度不完善、组织机构不健全、民主管理不落实、财务管理不透明、存在 “一言堂”、 “一支笔”现象。有的社会组织专职人员缺乏，现有人员结构老化、负责人主要是退下来的老同志、缺乏活力。少数社会组织活动不规范，频频遭遇公信力危机，如 “青基会事件”、 “胡曼丽事件”，特别是 “郭美美事件”、 “卢美美事件”等在社会上引起了轩然大波，在社会上造成负面影响，损害了社会组织的整体形象。

三、政策建议

（一）强化购买服务的契约管理

政府购买公共服务的核心是建立平等的合同契约式关系，而不是劳动雇佣关系。政府负责制定公共服务政策，确定公共服务项目的内容和标准。按照合同规定，社会组织凭借其专业化的服务负责公共服务的提供，确保达到预期目标并且规范、合理的使用公共资金。社会组织对服务过程中出现的问题，根据契约承担相应责任。政府购买服务建立了以契约为基础的民事合作关系，与社会组织之间是委托代理的民商法律关系。这种转化要求政府规范细化管理程序、制度，按照市场化方式平等的与社会组织合作。强化契约精神和合同管理是保证政府购买公共服务顺利实施的关键，也是对政府购买行为的重要监管环节。

（二）建设服务平台，畅通社会组织参与渠道

通过建设完善公益园等孵化平台，为处于初创期的社会组织提供场地设备、能力建设、注册登记、信息咨询等服务，促进社会组织健康成长。同时，应建设社会组织服务民生资源配置信息管理系统和社会组织信用信息管理系统。资源配置管理系统将政府、社会资源进行合理配置、有效对接，使政府和社会资源效益最大化。社会组织信用信息管理系统全面收集全市社会组织的自身建设、能力建设、信用等数据，对社会组织进行全方位的评估，作为其能否进行公共服务和衡量服务绩效的重要依据。通过两个信息系统搭建服务平台，进一步畅通社会组织参与政府购买社会组织公共服务渠道。

（三）加大培育扶持力度，促进社会组织健康发展

通过政府购买社会组织公共服务、落实社会组织税收减免政策等培育社会组织的行政措施，重点培育发展公益性、服务性社会组织。从行业协会改革入手，推动政社分开，拓展社会组织的发展空间。通过这些措施的综合运用，逐渐建立布局合理、结构优化、功能健全、作用到位的社会组织体系。为更好地发挥社会组织服务社会、服务民生的作用，应当在税收减免、财政预算、福利金资助等方面加大力度。凡是公益性的社会组织在开展公益性服务过程中，应当减免税收；把扶持社会组织发展纳入财政预算，并逐年提高；更要把社会组织发展的“催化剂”——福彩公益金的大部分用于购买公益性的项目。

（四）完善社会组织治理机制

1.加强社会组织自身能力建设

社会组织能力建设是需要长期下大力气解决的问题，既需要政府部门的积极引导、规范监督，也需要社会组织本身不断自我提高、自我完善，将能力建设作为发展的根基。社会组织应重点提高专业服务、组织管理、协调沟通、应急处置等方面的能力，打造公共服务的优势品牌。通过规范化的制度不断提高管理层的专业化水平，强化行业自律和诚信建设。社会组织的发展关键靠人才，要着力加强人才队伍建设，将社会组织人才纳入各行业人才培养规划。要通过社会工作专业人才建设，在社会组织中建立专业社会工作者的岗位，并大量培养和使用专业社会工作者。

2.建立社会组织行业自律联盟组织

行业自律是市场监管的最高境界。长期以来我国市场监管由政府强势主导，行业自律被长期忽视，行业自律组织的引导作用没有得到充分展现。社会组织数量众多，背景和诉求各异，能力参差不齐，良好的自律是同类组织发展的共同需要。社会组织要通过充分协商制定成员必须认同和遵守的行为规范，强调责任、权利和利益的统一，并通过加强自律和自我监督实现规范管理的目的。建立起适应社会组织自我服务、自我约束、自我发展需要的，以认同为前提、以章程为核心、以参与为基础、以合作为纽带、以自律为保障的行业自律联盟组织。

3.建立透明、开放的运作机制

“郭美美事件”的背后，实质上反映了公众对于社会组织特别是知名社会组织运作机制不透明的不满。由于社会组织在市场化运作中的服务对象 （即公众）是当作消费者来看待的，因此应保障社会组织服务对象的主权，使服务对象能像企业的顾客那样对社会组织的目标、服务的数量与质量进行监控。针对当前社会组织结构的弊端，要以法律规章为核心切实完善治理结构，强化社会组织的内部监督。同时，引入第三方评价机制，实现服务提供的阳光操作和外部监督，提升社会组织的透明度和公信力。鼓励社会各界举报、投诉非法行为的社会组织。通过新闻媒体，大力宣传社会组织的正面典型，披露社会组织重大典型违法案件等办法强化对社会组织的外部监督。

（五）建立多元专业的监督管理机制

为杜绝政府购买公共服务中的腐败，应加强项目招投标环节的透明度，建立畅通的信息发布渠道，从而实现更充分的市场竞争。应建立有效的监督平台，形成多元化的监督机制。监督主体既要多元化，又要协同化，通过整合各种公共服务监督资源，使权力监督、民主监督、公众和新闻舆论的社会监督等形成监督合力，尤其是要建立公众监督机制，邀请公众或服务对象参与对公共服务购买过程的监督。

对政府购买服务的监管要形成由行政监管体系、行业治理结构、法律监管体系、市场治理结构、公众监管体系、舆论监管体系等构成的多层次、全方位的监管体系 （见图2）。对于监管过程和结果，要积极推行问责制。一方面，要实行严格的过错责任追究制度，不因岗位、人员的变动而免于处罚，贯彻个人责任终身负责制；另一方面，要构建流程化、全方位的问责机制，囊括公共服务的决策、执行、监督等多个环节，将行政机关、立法部门、参政机构和社会舆论的问责等几方面有机结合起来。问责制的有效落实，对公共服务的提供者、管理者产生了压力，也提供了动力，能更好地推进公共服务的均等化。

（六）积极推进政府购买服务的评估体系建设

图2 政府购买服务的监管体系

购买服务的评估实质上是公众对所感受到的服务水平和范围、服务的效率和效果、价格的合理性、满意度等方面的评价。政府部门和社会组织签订购买服务合同时，一般也涉及服务结果的监督和评估，但大多数规定较为宽泛，不够细致，缺乏操作性和独立性，特别是对公共服务的质量评估比较粗疏。由于缺少独立的第三方评估主体和完善的监控程序，目前有些社会组织提供服务时往往出于成本控制的考虑，在服务品质上有所不足，导致社会公众对公共服务的公信力下降。公共服务的评估模式应该是结果导向的，主要依据最有发言权的公众感知情况来判断公共服务的绩效。

基于此，应成立独立的第三方考核评估主体，主要对公共服务的服务质量、服务价格、服务柔性、服务能力、合作能力、发展潜力等几方面进行评估 （见表1），评估内容应尽可能细化具有可操作性，通过科学的评估方式对公共服务的满意度进行考核，并以此作为社会组织奖惩的重要依据。

表1 政府购买服务的评估考核体系

[注 释]

①指社会组织的形式与实际运作方式明显不一致的现象，社会组织在很大程度上是从政府内部生长出来的，而不是纯粹的体制外事物，组织外形化是组织在制度环境的非协调约束中不得不采用各种 “变通”手段寻求平衡的产物。

[1]David M.Van Slyke.The Public Management Challenges of Contracting with Nonprofits for Social Services[J].International Journal of Public Administration，2002，25（4）：489-517.

[2]Marion，Justin G.Costs and Benefits of Affirmative Action in California Government Contracting[J].Executive Summary，2005（5）：60-68.

[3]王浦劬，[美]萨拉蒙，等.政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010.

[4]徐家良，赵挺.政府购买公共服务的现实困境与路径创新：上海的实践[J].中国行政管理，2013（8）：26-30.

[5]杨柯.政府向社会组织购买公共服务的发展困境及道路选择[J].理论月刊，2013（1）：129-132.

[6]魏中龙，巩丽伟，王小艺.政府购买服务运行机制研究[J].北京工商大学学报（社会科学版），2011（3）：32-38.

[7]郑卫东.城市社区建设中的政府购买公共服务研究——以上海市为例[J].云南财经大学学报，2011（1）：153-160.

[8]王春婷.政府购买公共服务研究综述[J].社会主义研究，2012（2）：141-146.

[9]项显生.政府购买公共服务管理机构的设置问题研究[J].中共福建省委党校学报，2012（3）：39-45.

[10]苏明，贾西津，孙洁，韩俊魁.中国政府购买公共服务研究[J].财政研究，2010（1）：9-17.

[11]彭浩.借鉴发达国家经验推进政府购买公共服务[J].财政研究，2010（7）：48-50.

[12]高海虹，王彩云.政府购买视角下的社会组织发展路径思考[J].理论月刊，2012（10）：137-139.

[13]陈建国.政府购买公共服务过程管理研究——以北京市为例[J].理论探索，2012（4）：115-119.

[14]岳经纶，郭英慧.社会服务购买中政府与NGO关系研究——福利多元主义视角[J].东岳论丛，2013（7）：5-14.

[15]郭小聪，聂勇浩.服务购买中的政府——非营利组织关系：分析视角及研究方向[J].中山大学学报（社会科学版），2013（4）：155-162.