厘清与重构：上下级法院执行业务管理关系

王云奖

摘 要：2010年12月28日印发了作为中央司法体制改革《三五改革纲要》成果之一的《关于规范上下级法院审判业务关系的若干意见》，明确了上级法院对下级法院审判业务进行监督指导的范围和程序，保障了各级人民法院依法独立行使审判权。但该重要文件没有关于上下级法院执行业务管理关系的内容。实际上，自2000年1月起最高人民法院陆续下发了《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》等规范性文件，确立了上级（高级）法院对下级法院的执行工作从管案、管事、管人等方面加强管理、监督的原则，但时至今日，各级人民法院的执行管理与纯粹的审判管理相比仍明显滞后。

关键词：上级法院；下级法院；执行管理；审判管理

中图分类号：D920 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）35-0318-03

一、理论探源：上下级法院执行业务管理关系与公安、审判业务关系定位

（一）民事强制执行权的定位与分类

要理顺上下级法院之间的执行业务管理关系，必须厘清强制执行权的定位、性质及与此相关的内部结构和要素。

1.定位与性质

关于民事执行权的定位和性质，有行政权说，司法权说，双重属性说。其中双重属性说又可分为以行政权为主的主次说、以司法权与行政权的有机结合从而构成完整且独立的复合性强制执行权的复合说、兼具行政权与司法权双重属性的兼具说[1]。还有人认为执行权是司法权和行政权之间的一种边缘性权力[2]。

笔者基本赞同浙江省高院童兆洪副院长和肖建国教授关于民事执行权是司法权下独立于审判权的一项法院强制权的观点，但认为除了民事案件外，包括刑事、行政裁判与非诉行政执行案件裁定及其他依照法律规定应当由法院执行的生效法律文书在内的强制执行权都是法院的强制执行权范围，是独立于（如仲裁等准）司法审判权的一项法院强制权[3]。如果各类生效法律文书的强制执行权不属于以审判权为代表或以审判权的运用为基础的司法权，而只是执行决定或命令的行政权的话，那么执行局等机构就无权对生效裁判、仲裁裁决书等执行依据进行审查，哪怕主要是形式上的审查，也无权将没有执行内容或不应当立案的执行案件退回给法院的立案部门。如果强制执行权这种司法权没有强制性，就与典型的审判司法权没有多少差别，将成为“只有判断”、对社会及“对剑（行政执法部门和行政权）和钱包（立法拨款部门和立法权）都{缺乏最终}影响”和实际影响的空壳司法权[4]。如果执行权没有强制力，法院判处了罪犯刑罚，基本上可以不执行就释放；判决债务应当履行，但不履行也没有法律后果，这样的社会是无法想象的[5]。

2.分类

在人民法院审判权与执行权关系、强制执行权内部分权运行的理论和实践等问题上，相对于审执合一而言的审执分立、相对于传统的执行案件由一个承办人一竿子办到底而言的执行裁决（判）权（以及近年来逐步被认可的执行监督权）与执行实施权由执行局内设的不同机构分别行使（裁执分离）原则，可以说是这个领域为多数人所接受的真理。执行裁判权本身也存在法院内部的（执行实施权与监督权）的横向监督及上级法院的纵向监督，但本文除非有特别说明，不在执行裁判权的横向与纵向监督意义上使用执行裁判权[6]。因而笔者倾向于执行监督权与审判（二审和再审）监督权类似，是一项具有相对独立性的执行权[7]。审执分立主要指审判权和包括执行实施权、执行裁判权、监督权在内的执行权整体分离。执行裁判（决）权与审判权类似，执行监督与诉讼程序设计的目的和主要功能是审判监督的上诉审与再审监督类似。人民法院的审判权和审判监督权都是由有关业务庭通过诉讼程序来运行的，与其类似的执行裁判权和执行监督权也应当由相应的机构通过类似诉讼的程序来运行，鉴于执行裁判权和执行监督权的行使均应通过类诉讼程序进行，且其启动等程序均主要与执行实施（部分与执行立案）行为有关，从该二项权能具有统一性及节约司法资源等因素考量，可以单独设置强制执行争议的执行裁判监督综合机构[8] 。综上，笔者认为，强制执行权包括执行实施权、执行裁判权和执行监督权三项相对独立的权能，其中执行实施权具有更多的行政权色彩，执行裁判权和执行监督权具有更多的司法权色彩，可以说后两者是具有准司法权性质的执行权。

（二）上下级公安与法院审判业务管理关系定位

1.上下级公安业务关系

我们知道，我国各个层级的公安机关及其基层派出所受理案件同样遵循管辖权和分级负责原则，当然，对于重大的刑事案件等视情实行首应负责制，即第一个受理报案的公安机关有义务核实有关案件线索等情况并转告有管辖权的公安机关或上级公安机关受理。在案件侦查过程中，发现案情复杂，下级公安机关通常可以逐级向上级公安机关请求指导和帮助，上级公安机关在办案过程中需要下级公安机关协助的，可以按程序和案情需要直接命令或动用某个、某些公安机关甚至所有下级公安机关的警力，下级公安机关及其人员应当服从指挥和调度。可见，公安机关在（特别是有关刑事的）案件办理、相关协助事务和警力人员调配等与业务有关的管理方面基本上实现了全国一盘棋，形成了上下（级公安机关）之间领导、协作、配合，左右（管辖区域不同的公安机关，在案件办理等业务方面均服从全国最高公安机关公安部的统一领导和指挥，其他所有公安机关均为其下级单位）之间联动、协作的公安业务管理关系。实践证明，这种以垂直型为主导，辅之以各地、各层级公安机关之间无条件协作、联动而形成的网格化的业务管理关系基本上能适应我国公安机关预防、打击违法犯罪，维护人们生命财产安全、社会秩序的职能。

2.上下级法院审判业务管理关系

（1）管理和审判业务管理

审判管理在我国已存在多年，但百度百科还没有“审判管理”这个词条对审判管理作出定义，这也正说明将审判管理作为一种现象和问题加以重视、研究，是近年来才开始的。参照最高人民法院2011年下发的《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》中对审判工作管理及上述对管理的定义，我们将审判业务管理或称审判工作管理、审判管理表述为：人民法院通过组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法，对审判业务工作进行合理安排，对司法过程进行严格规范，对审判质效进行科学考评，对司法资源进行有效整合，确保司法（审判业务活动）公正、廉洁、高效运行的各种活动和过程的总和[9]。endprint

（2）上下级法院审判业务管理关系

根据我国《宪法》和《法院组织法》的相关规定，我国上下级法院之间管理关系的主要内容是是审级监督和业务指导关系，审判权由人民法院统一行使，其他任何国家机关和社会组织都无权行使，各级各类法院依法相对独立地行使审判权。然而鉴于案件的法律适用等敏感问题在上下级法院之间的内部请示汇报盛行、发改案件增多等弊端均与上下级法院之间关于审判业务的关系有关，及各级人民法院的独立审判权被扭曲，既变相剥夺当事人的上诉权，又浪费了大量的司法和社会资源，且有损法院和司法的公正形象。最高人民法院按照中央司法体制改革的统一部署，落实“三五改革纲要”要求，于2010年底下发了作为改革和完善上下级法院关系，优化法院系统内部职权配置成果体现和智慧结晶的《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》（以下简称《意见》），进一步规范了上下级人民法院之间的审判业务关系，明确了监督指导的范围与程序，有利于保障各级人民法院依法独立行使审判权，至此，可以说上下级法院之间的审判业务已步入正确的发展轨道并将不断完善[10]。

（三）上下级法院执行业务管理关系

1.法院执行业务管理

执行业务管理又称执行工作管理，是广义的审判（包括从立案到分案、排期、开庭、裁判、执行等各个审判环节）管理的重要组成部分，是一个由质量管理、效率管理、流程管理、绩效管理等内容构成的系统工程，在这个大系统中，长效机制发挥着基础性、根本性的作用。自上世纪90年代以来，中央分别于1999年、2005年和2007年先后3次下发重要文件，有力了推动并逐步形成了党委领导、人大监督、政府支持、政法委协调、人民法院主办、有关部门联动、社会工作参与的执行工作格局。2009年最高人民法院下发了《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》，要求强化执行职能，着力解决执行工作中的突出问题，全面提升执行工作规范化水平，切实改进和完善执行工作体制机制，着力推进执行工作长效机制建设。为了进一步建立健全执行联动机制，2010年最高法院发布了与中央19个部门联合会签的《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》[11]。

2.上下级法院执行业务管理关系

上下级法院之间的执行业务管理关系是执行工作长效机制的重要内容。我们认为，上下级法院之间的执行业务管理关系即上下级法院执行机构在处理案件等执行业务过程中形成的管理与被管理等相互关系及其他应当遵守的原则等。我国《宪法》和《法院组织法》对上下级法院执行机构及其相互之间的业务管理等关系至今没有规定。当然，最高人民法院充分认识到了执行权与审判权的明显差异，早在2000年1月起陆续下发了《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》、《关于执行案件督办工作的决定》等规范性文件，在各地试行执行体制、机制改革并初见成效的基础上，确立了上级（高级）法院对下级法院的执行工作从管案、管事、管人等方面加强管理、监督和协调的原则。①2011年春最高人民法院又下发《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》，明确了作为审判管理重要组成部分的执行工作管理的总体思路和基本内容。②因而，加强执行工作管理已成为我国各级人民法院的必修课，根据执行权的种类及其行使方式等不同特点，科学构建上下级人民法院之间的执行业务管理关系是具有重要意义的课题之一。

二、实例参照：初步构建双线型的上下级执行业务关系

（一）上下级执行业务关系与公安、审判业务关系异同

从上文已论及的我国民事强制执行权的定位、性质与分类、特点看，执行实施业务与公安业务比较类似，都有较明显的强制色彩，执行裁判监督业务与审判业务相类似，都必须遵循法定的程序解决争议，当然这两组业务之间也有明显的差异。

1.执行实施业务与公安业务之差异

二者之间主要的差异有两点。发生的基础和条件不同。执行实施因生效法律文书确定的义务未得到主动履行而由申请执行人或有关国家机关（机构）发动，执行实施指向的对象已经得到确认。而公安业务由当事人报案、举报，或有关机关、组织移送或公安机关在办案中发现有违法犯罪行为，从而由其决定是否启动，指向（控）的对象处于不确定状态。业务成果或结论的效力不同。公安机关对行政相对人是否构成违法犯罪的侦查结论是否具有最终效力，取决于其是否进入法院（含检察院对刑事案件的法律监督）的司法审查程序。而执行实施本身就是对生效法律文书确定内容的强制实现，除非该实施行为本身违法，实施行为的成果通常具有最终效力。

2.执行裁判监督业务与审判业务之差异

二者之间主要的差异有三点。首先，发生的原因不同。审判业务因诉讼主体提起诉讼而发生，刑事案件由检察院代表国家对犯罪嫌疑人是否构成犯罪提起公诉、辩护方进行辩护，法院经审理最终裁判解决是否构成犯罪、应当处何种刑罚的争议；民商事和行政案件等由原告向法院起诉而启动审判程序。执行裁判和监督案件通常与执行实施行为有关，由执行裁判案件当事人提出或执行监督机构发现实施行为是否合法的不同意见而启动审查程序。其次，审判和审查的审级次数不同。审判业务遵循两审终审制（死刑案件另有复核程序），因执行比审判更注重效率，执行裁判监督案件通常经过一次诉讼或复议审查即结束。最后，上级法院监督的程序不同。诉讼案件的监督上级法院采用判决、裁定形式，当事人通常参与上级法院的（监督——二审或再审）审判程序；执行裁判监督案件上级法院可以直接纠正、指令纠正，当事人不一定参加。

（二）参照上下级公安、审判业务关系构建执行业务关系的必要性与可行性

根据执行权的分类及特点，参照上下级公安和法院审判系统的业务关系构建科学的执行业务关系不仅如上文所论具有重大理论意义，而且具有非常紧迫的必要性和现实可行性。

1.必要性

执行难尚未根本缓解及案例所示上级法院对下级法院执行业务的管理、监督、协调、指导的理论成果缺乏，实践上定位与关系不明确、以致令基层法院和当事人无所适从，已经严重影响到执行工作长效机制的建设和执行工作的科学管理，社会各界呼唤建立、强化执行工作的统一管理、监督、协调与指导体制。近年来涉诉信访居高不下，其中涉执行信访在涉诉信访占比中超过2/3，虽然与社会诚信体系不健全、执行联动等机制尚在形成中有关，但上级法院对下级法院执行工作统一管理、监督、协调、指导的强度、力度不够，其运用的方式方法和程序不当也是重要原因。endprint

2.现实可行性

上文已经提到自2000年起至2011年初，党中央、最高法院已下发过多份重要文件，各地法院也如火如荼地尝试执行管理体制改革，从加强上级法院对下级法院的案件、事务、人员等的统一管理、监督、协调，直至执行管理的总体思路和基本内容及构建执行长效机制的目标都有规定，这些都为确立新型的上下级法院执行业务管理关系打下了较坚实的基础。

（三）构建的初步设想

1.党委和最高法院对全国执行工作统一领导、主办

在我国目前的经济社会发展阶段，仅靠人民法院及其执行机构的力量难以尽快、有效破解执行难，必须依靠目前已经初步形成的党委对法院执行工作的统一领导和大力协调机制，充分发挥最高法院领导下的各级人民法院对执行工作的主办作用。最高法院在2009年下发法发〔2009〕43号《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》文件后，2010年又与中央19部门会签、下发法发〔2010〕15号《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》，目前执行系统的主要任务在于细化、落实这些规定。

2.实施业务以纵向的领导、管理为主线、明线

在最高法院对全国执行工作统一管理、监督、协调、指导的前提下，鉴于我国幅员辽阔、各地差异较大的实际，在各高级法院辖区内参照上下级公安业务关系建立垂直型的纵向领导、管理关系，高级法院对辖区内各级法院与执行实施有关的案件、事务、人员实行统一领导、管理和协调、指导。

3.以高院辖区内外的横向执行协作为辅线、暗线

法院辖区内外执行案件和事务的横向协作，是与上下级法院执行协作相对的，但是这种横向协作都是最高法院统一领导下的协作。去年以来全国法院执行系统开展的委托执行案件清理活动，既是执行条线案多人少、自顾不暇的反映，又是高院辖区内外的执行横向协作缺失的结果。笔者认为减少本已捉襟见肘的执行力量和司法资源的浪费，消除视外来（受托等）案件为继子现象，除了将委托案件的办理列入执行考评范围外，各高级法院之间、高院辖区内各中级法院辖区之间签订执行协作（代理）协议，特别是区域内的高级、中级法院辖区建立横向的执行协作区是执行业务关系的另一个发展方向[12]。

4.裁判监督业务参照审判业务关系

上文已论及上下级法院执行裁判监督业务关系属审判序列关系，上级法院对下级法院业务工作依法定的保障当事人正当权益的程序和方式方法进行监督、协调和指导。

我国建立执行长效机制的号角已经吹响，加强上下级法院执行业务管理关系的理论研究和尝试、改革，目前各方面刚开始起步，但最终建立符合执行实施业务和执行裁判监督业务特点的上下级法院执行业务管理关系是关心法院执行工作的人们的共同愿望，如本文能引起同仁们的点滴共鸣，笔者将欣慰不已。

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[责任编辑 杜 娟]endprint