对我国地方政府债务问题的思考

倪彩霞

摘 要：地方政府债务问题一直以来是我国财政体系急需解决的问题之一，虽然新《预算法》已允许经批准的省级地方政府发行债券，可以让政府债务更加透明化，但要真正解决目前规模庞大的地方政府债务问题，还需从根源上进行分析，进而采取有针对性的措施予以控制和管理。

关键词：地方政府债务；现状；成因；对策

中图分类号：F812.5 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）35-0194-03

改革开放以来，我国各项社会事业取得快速发展，经济保持平稳较快增长，综合国力大幅提升。然而，由于大规模的建设性融资需求，地方政府债务规模也在快速增加，地方政府债务问题已经成为我国经济社会发展研究的重要议题。而在2014年的8月份，我国预算法进行了重新修订，其中对于地方政府债务管理进行了规范，允许省级地方政府经批准后发行债券，并纳入预算管理，这为管理地方政府债务、防范债务风险指引了方向。在这个背景下，研究我国目前的地方政府债务现状及其产生根源，可以为具体规范地方政府债务提供参考和依据。

一、我国地方政府债务的现状①

截至2013年6月底，全国地方政府性债务余额178 908.66亿元。其中，政府负有偿还责任的债务108 859.17亿元，占60.85%；政府负有担保责任的或有债务26 655.77亿元，占14.90%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务43 393.72亿元，占24.25%。地方政府债务率即负有偿还责任的债务余额占当年地方政府综合财力的比重（2012年底相关数据测算）为90.44%，若加上负有担保责任的或有债务，则高达113.80%，虽未超出国际上通行的债务率上限（世界上多数国家将债务率指标控制在80%～120%之间），但也足够引起警戒。

从举借主体看，地方政府债务主体呈多元化趋势，有政府和机构直接发债、经费补助事业单位、融资平台的借款，还有某些国有企业的借款，甚至有些行政事业部门也可以贷款。2013年6月底地方政府性债务余额中，融资平台公司、政府部门和机构举借的分别为69 704.42亿元和40 597.58亿元，占比共计61.65%。这种多主体借款融资，造成了各自为政，多头管理，债务不清，难以监控的混乱局面。

从借款来源看，地方政府债务来源虽然是多渠道的，但绝大部分还是来自于银行贷款，2013年6月底地方政府性债务余额中，银行贷款为101 187.39亿元，占56.56%（详见表1）。政府债务对银行存款具有很强的依赖性，一旦政府无法清偿债务，将直接把风险转嫁到金融系统，增加我国金融系统的风险性。

从资金投向看，主要投向基础建设和公益性项目，已支出的政府负有偿还责任的101 187.39亿元中，用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利生态建设等公益性、基础设施项目的支出占86.77%。

二、我国地方政府债务的成因分析

（一）体制不健全是地方政府债务产生的深层原因

首先，分税制的财政体制使得地方政府财权与事权不相匹配。分税制虽然在制度上规范了中央和地方政府之间的分配关系，加强了国家的宏观调控能力，但在地方政府财权与事权的匹配问题上仍存在不合理之处：中央掌握了大宗税，集中了过多的财税收入，而只留给地方一些小税和散税，地方缺乏稳固的税源；与此同时，由于事权划分不清，使得地方政府承担了过多的提供地方公共产品等责任，但却没有相应的财力予以支持，地方政府要解决事权与财力之间的矛盾，只能靠借债。

其次，投资体制不健全使得投资风险向地方政府转移。投资是促进我国经济发展的三大马车之一，但现有的投资体制还没有跳出计划经济的框架，如主要经济领域仍然由政府垄断，民间资本难以涉足；而公共事业领域社会资本又不愿意进入。因此，最终各方面的投资就集中到了各级政府身上，而财力不足使得地方政府只能依靠借债来融资，投资风险也就不断向地方政府集中。

再次，融资体制不合理，使得地方政府隐形债务增多。市场机制建立后，政企脱离，企业贷款完全依赖银行。但由于银行追求利润最大化，使得一些企业特别是中小企业的融资存在一些问题，它们不得不借助地方政府的威信进行融资或者由地方政府担保贷款，这加重了地方政府的债务压力。

最后，行政管理体制改革滞后使得地方政府职能转换不到位。改革开放30多年来，我国行政体制改革始终滞后于经济体制改革，使得政府未能及时转换职能，这是地方政府负债的一个深层次原因。

（二）政策的落实是地方政府债务产生的潜在原因

地方政府债务的扩大与国家的宏观政策密不可分，其中有一部分是各级地方政府在落实上级各项宏观政策过程中，因财力不足而产生的。如在县乡一级，有相当部分的政府债务来源于“两基”（基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲）达标。西部某地区自1997年以来，为实现“普九”教育目标，仅乡村修建学校负债就达10 051.14万元，占乡村债务总额的47.18%。①此外，上级政府拨付专项资金时，要求下级政府提供相应的配套资金，很多地方政府为了争取该专项资金，只能通过举债来筹集配套资金，其结果是地方债务的不断膨胀。

（三）政绩观不合理的是地方政府债务扩大的内在原因

传统政绩考核体系以GDP为主要内容，地方政府要取得政绩，必须实现地方GDP的快速增长，所以往往超越自身权限和发展阶段盲目投资，不断的上大的基础设施项目，比如高铁项目或高速公路项目，几十亿甚至上百亿的投资就会形成上百亿甚至数百亿的产值，GDP 增长了，政绩突出了，地方干部也就提拔了，但是巨大的地方债务也同时形成了。当然，这种债务本身是属于投资性的。但是问题是，这种投资一般都是带有准公共产品性质的长期投资，由于投资形成的负债短期不可能收回，更不可能产生利润，这种不断的投资必然造成地方政府的债务累积。endprint

（四）债务管理制度缺乏是地方政府债务扩大的外在原因

新《预算法》出台以前，国家虽然明确不允许地方政府自行发债，但地方政府出于贯彻财政政策、提供地方公共产品等原因还是负担了日益膨胀的债务；对于这些债务。国家未及时采取明确制度措施进行管理约束，致使地方政府债务一度失控，问题百出。当然，自2011开始，中央政府层面开始高度重视政府债务问题。目前，国务院也已出台关于加强地方政府性债务管理的意见，地方政府也开始加强自身债务管理。根据2013年政府债务审计报告，截至2013年6月底，有23个省级、298个市级、1 736个县级（分别占省级、市级、县级总个数的63.89%、76.21%和62.49%）政府已出台了综合性的政府性债务管理制度，但与此同时仍有很多的省市县尚未真正建立起相关管理制度，不能很好地约束地方政府债务规模，未来还需进一步建立并完善地方债务管理制度。

三、加强我国地方政府债务管理的政策建议

2014年10月2日，国务院发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，对规范地方政府性债务管理进行了指导，未来的地方政府债务管理也应在此框架下有序开展，为此，需要做到以下几点。

（一）改革现行财政体制，明确政府间事权和支出责任

一方面，应该在市场经济体制和公共财政框架下，遵循事权划分的基本规则，尽快在教育科学、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域，形成相对规范、明晰的管理权限和支出责任的划分模式，并以法律的形式固定下来。另一方面，在保证中央权力集中的基础上适当赋予地方政府税收自主权，扩大地方政府的税基、税率决定权，给予地方政府在某些共享税上更多的发言权与参与权。此外，明确政府的事权和支出责任，还正确看待政府与市场的关系，充分肯定市场在资源配置中起的决定性作用，政府则主要关注提供纯公共产品的提供，对于可以部分通过市场配置予以提供的准公共产品，应积极引入社会资本，从而提高公共产品的提供效率，也减轻地方政府的财力负担。

（二）建立健全融资体制，划清政府与企业融资界限

地方政府债务中有一部分是为地方企业融资进行担保而形成的，为割断地方政府与企业之间的这种债务关系、消除地方政府的隐形债务，必须建立科学、规范、系统性的融资体制。一方面，政府与企业融资应该分渠道进行，地方政府通过发行地方债券筹措资金，地方国有企业、集体企业和民营企业通过金融市场贷款，走市场化的融资渠道，以此来形成规范的市场融资体系；另一方面，对于地方中小企业的融资问题，地方政府应起到铺路搭桥的作用，通过相关政策措施引导银行和企业之间进行资金对接，同时，政府也要进一步加强对或有债务的管理，根据国务院《意见》的指示，剥离地方投融资平台公司的融资功能，不再通过投融资平台公司举借债务。

（三）加快政府职能转换，改革官员晋升考核机制

地方政府要从观念上树立服务型政府的观念，切实转换现行职能定位，将工作重点放在提供优质公共服务上；改变包揽一切的做法，在资源配置上充分发挥市场的作用，退出经营性、竞争性领域，把企业作为推动经济发展的主要动力，不再以经济发展主体自居，从而成为真正的服务型政府。另外要建立科学合理的地方政府官员政绩考核体系，要注重把官员任期内本级政府为促进地方经济发展或相关民生项目而举债的规模及债务偿还情况等纳入地方政府主要官员的政绩考评体系中，明确责任，以此约束地方政府举债规模的肆意增加。

（四）健全债务管理制度，监督地方政府债务管理

目前，新《预算法》已允许省、自治区、直辖市经批准后按照限额发行地方政府债券；同时，对地方政府债务实施分类管理和规模控制，将地方政府债务纳入预算管理，并规定政府发债收入不得用于经常性项目。为保证地方政府举债按照法律规定进行，必须加强对发债地方政府的监督管理，包括政府发行债券流程的监督和债务收入的使用监督。同时，地方政府应建立配套的偿债基金保障机制，并加强对债务融资配套资金的管理。此外，还要健全债务信息公开披露制度，全面反映地方政府的债务状况，既要反映政府债务收入及其结构分布（包括显性债务和隐性债务）、债务担保情况、债务使用情况、债务还本付息以及延期情况、对债务未来发展状况的预测等，还应及时报告有关地方政府偿债能力和债务活动等方面的信息，以此加强对地方政府债务的监督管理。

（五）建立债务风险防控、预警机制，降低政府债务风险

一方面，中央政府必须加强对地方政府债务融资的统一控制，通过在中央设立专门的机构统一负责对地方政府债务融资的监管；另一方面，要建立健全地方政府债务风险预警机制，通过对地方政府的各项财政支出活动进行监督和监测，在政府债务风险增大到一定程度时发出警报，从而把政府债务风险降低到比较安全的程度。根据2013年政府债务审计报告，截至2013年6月底，18个省级、156个市级、935个县级政府建立了债务风险预警制度；28个省级、254个市级、755个县级政府建立了偿债准备金制度，准备金余额为3 265.50亿元，其余未建立的地方政府可以借鉴相关实践经验。

参考文献：

[1] 国家审计署.全国政府性债务审计结果[R].2013，（12）.

[2] 蔡玉.地方政府性债务现状、成因及对策[J].财政研究，2011，（9）.

[3] 马海涛，马金华.解决我国地方政府债务的思路[J].当代财经，2011，（7）.

[4] 黄燕芬，邬拉.地方政府债务风险：现状、成因及对社会的影响[J].经济研究参考，2011，（23）.

Reflections on the local government debt issues in China

NI Cai-xia

（Branch of Jinhu County，the people's Bank of China ，Huaian 211600，China）

Abstract：The problem of local government debt has been one of the urgent need to solve the problem of the finance system in our country，although the provincial government new "budget law" has allowed the approved the issuance of bonds，can make government debt more transparent，but to really solve the problem of large scale of local government debt，also need to analyze from the root，and then take to control and management of specific measures.

Key words：local government debt；present situation；causes；Countermeasures

[责任编辑 李 可]endprint

（四）债务管理制度缺乏是地方政府债务扩大的外在原因

新《预算法》出台以前，国家虽然明确不允许地方政府自行发债，但地方政府出于贯彻财政政策、提供地方公共产品等原因还是负担了日益膨胀的债务；对于这些债务。国家未及时采取明确制度措施进行管理约束，致使地方政府债务一度失控，问题百出。当然，自2011开始，中央政府层面开始高度重视政府债务问题。目前，国务院也已出台关于加强地方政府性债务管理的意见，地方政府也开始加强自身债务管理。根据2013年政府债务审计报告，截至2013年6月底，有23个省级、298个市级、1 736个县级（分别占省级、市级、县级总个数的63.89%、76.21%和62.49%）政府已出台了综合性的政府性债务管理制度，但与此同时仍有很多的省市县尚未真正建立起相关管理制度，不能很好地约束地方政府债务规模，未来还需进一步建立并完善地方债务管理制度。

三、加强我国地方政府债务管理的政策建议

2014年10月2日，国务院发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，对规范地方政府性债务管理进行了指导，未来的地方政府债务管理也应在此框架下有序开展，为此，需要做到以下几点。

（一）改革现行财政体制，明确政府间事权和支出责任

一方面，应该在市场经济体制和公共财政框架下，遵循事权划分的基本规则，尽快在教育科学、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域，形成相对规范、明晰的管理权限和支出责任的划分模式，并以法律的形式固定下来。另一方面，在保证中央权力集中的基础上适当赋予地方政府税收自主权，扩大地方政府的税基、税率决定权，给予地方政府在某些共享税上更多的发言权与参与权。此外，明确政府的事权和支出责任，还正确看待政府与市场的关系，充分肯定市场在资源配置中起的决定性作用，政府则主要关注提供纯公共产品的提供，对于可以部分通过市场配置予以提供的准公共产品，应积极引入社会资本，从而提高公共产品的提供效率，也减轻地方政府的财力负担。

（二）建立健全融资体制，划清政府与企业融资界限

地方政府债务中有一部分是为地方企业融资进行担保而形成的，为割断地方政府与企业之间的这种债务关系、消除地方政府的隐形债务，必须建立科学、规范、系统性的融资体制。一方面，政府与企业融资应该分渠道进行，地方政府通过发行地方债券筹措资金，地方国有企业、集体企业和民营企业通过金融市场贷款，走市场化的融资渠道，以此来形成规范的市场融资体系；另一方面，对于地方中小企业的融资问题，地方政府应起到铺路搭桥的作用，通过相关政策措施引导银行和企业之间进行资金对接，同时，政府也要进一步加强对或有债务的管理，根据国务院《意见》的指示，剥离地方投融资平台公司的融资功能，不再通过投融资平台公司举借债务。

（三）加快政府职能转换，改革官员晋升考核机制

地方政府要从观念上树立服务型政府的观念，切实转换现行职能定位，将工作重点放在提供优质公共服务上；改变包揽一切的做法，在资源配置上充分发挥市场的作用，退出经营性、竞争性领域，把企业作为推动经济发展的主要动力，不再以经济发展主体自居，从而成为真正的服务型政府。另外要建立科学合理的地方政府官员政绩考核体系，要注重把官员任期内本级政府为促进地方经济发展或相关民生项目而举债的规模及债务偿还情况等纳入地方政府主要官员的政绩考评体系中，明确责任，以此约束地方政府举债规模的肆意增加。

（四）健全债务管理制度，监督地方政府债务管理

目前，新《预算法》已允许省、自治区、直辖市经批准后按照限额发行地方政府债券；同时，对地方政府债务实施分类管理和规模控制，将地方政府债务纳入预算管理，并规定政府发债收入不得用于经常性项目。为保证地方政府举债按照法律规定进行，必须加强对发债地方政府的监督管理，包括政府发行债券流程的监督和债务收入的使用监督。同时，地方政府应建立配套的偿债基金保障机制，并加强对债务融资配套资金的管理。此外，还要健全债务信息公开披露制度，全面反映地方政府的债务状况，既要反映政府债务收入及其结构分布（包括显性债务和隐性债务）、债务担保情况、债务使用情况、债务还本付息以及延期情况、对债务未来发展状况的预测等，还应及时报告有关地方政府偿债能力和债务活动等方面的信息，以此加强对地方政府债务的监督管理。

（五）建立债务风险防控、预警机制，降低政府债务风险

一方面，中央政府必须加强对地方政府债务融资的统一控制，通过在中央设立专门的机构统一负责对地方政府债务融资的监管；另一方面，要建立健全地方政府债务风险预警机制，通过对地方政府的各项财政支出活动进行监督和监测，在政府债务风险增大到一定程度时发出警报，从而把政府债务风险降低到比较安全的程度。根据2013年政府债务审计报告，截至2013年6月底，18个省级、156个市级、935个县级政府建立了债务风险预警制度；28个省级、254个市级、755个县级政府建立了偿债准备金制度，准备金余额为3 265.50亿元，其余未建立的地方政府可以借鉴相关实践经验。

参考文献：

[1] 国家审计署.全国政府性债务审计结果[R].2013，（12）.

[2] 蔡玉.地方政府性债务现状、成因及对策[J].财政研究，2011，（9）.

[3] 马海涛，马金华.解决我国地方政府债务的思路[J].当代财经，2011，（7）.

[4] 黄燕芬，邬拉.地方政府债务风险：现状、成因及对社会的影响[J].经济研究参考，2011，（23）.

Reflections on the local government debt issues in China

NI Cai-xia

（Branch of Jinhu County，the people's Bank of China ，Huaian 211600，China）

Abstract：The problem of local government debt has been one of the urgent need to solve the problem of the finance system in our country，although the provincial government new "budget law" has allowed the approved the issuance of bonds，can make government debt more transparent，but to really solve the problem of large scale of local government debt，also need to analyze from the root，and then take to control and management of specific measures.

Key words：local government debt；present situation；causes；Countermeasures

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（四）债务管理制度缺乏是地方政府债务扩大的外在原因

新《预算法》出台以前，国家虽然明确不允许地方政府自行发债，但地方政府出于贯彻财政政策、提供地方公共产品等原因还是负担了日益膨胀的债务；对于这些债务。国家未及时采取明确制度措施进行管理约束，致使地方政府债务一度失控，问题百出。当然，自2011开始，中央政府层面开始高度重视政府债务问题。目前，国务院也已出台关于加强地方政府性债务管理的意见，地方政府也开始加强自身债务管理。根据2013年政府债务审计报告，截至2013年6月底，有23个省级、298个市级、1 736个县级（分别占省级、市级、县级总个数的63.89%、76.21%和62.49%）政府已出台了综合性的政府性债务管理制度，但与此同时仍有很多的省市县尚未真正建立起相关管理制度，不能很好地约束地方政府债务规模，未来还需进一步建立并完善地方债务管理制度。

三、加强我国地方政府债务管理的政策建议

2014年10月2日，国务院发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，对规范地方政府性债务管理进行了指导，未来的地方政府债务管理也应在此框架下有序开展，为此，需要做到以下几点。

（一）改革现行财政体制，明确政府间事权和支出责任

一方面，应该在市场经济体制和公共财政框架下，遵循事权划分的基本规则，尽快在教育科学、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域，形成相对规范、明晰的管理权限和支出责任的划分模式，并以法律的形式固定下来。另一方面，在保证中央权力集中的基础上适当赋予地方政府税收自主权，扩大地方政府的税基、税率决定权，给予地方政府在某些共享税上更多的发言权与参与权。此外，明确政府的事权和支出责任，还正确看待政府与市场的关系，充分肯定市场在资源配置中起的决定性作用，政府则主要关注提供纯公共产品的提供，对于可以部分通过市场配置予以提供的准公共产品，应积极引入社会资本，从而提高公共产品的提供效率，也减轻地方政府的财力负担。

（二）建立健全融资体制，划清政府与企业融资界限

地方政府债务中有一部分是为地方企业融资进行担保而形成的，为割断地方政府与企业之间的这种债务关系、消除地方政府的隐形债务，必须建立科学、规范、系统性的融资体制。一方面，政府与企业融资应该分渠道进行，地方政府通过发行地方债券筹措资金，地方国有企业、集体企业和民营企业通过金融市场贷款，走市场化的融资渠道，以此来形成规范的市场融资体系；另一方面，对于地方中小企业的融资问题，地方政府应起到铺路搭桥的作用，通过相关政策措施引导银行和企业之间进行资金对接，同时，政府也要进一步加强对或有债务的管理，根据国务院《意见》的指示，剥离地方投融资平台公司的融资功能，不再通过投融资平台公司举借债务。

（三）加快政府职能转换，改革官员晋升考核机制

地方政府要从观念上树立服务型政府的观念，切实转换现行职能定位，将工作重点放在提供优质公共服务上；改变包揽一切的做法，在资源配置上充分发挥市场的作用，退出经营性、竞争性领域，把企业作为推动经济发展的主要动力，不再以经济发展主体自居，从而成为真正的服务型政府。另外要建立科学合理的地方政府官员政绩考核体系，要注重把官员任期内本级政府为促进地方经济发展或相关民生项目而举债的规模及债务偿还情况等纳入地方政府主要官员的政绩考评体系中，明确责任，以此约束地方政府举债规模的肆意增加。

（四）健全债务管理制度，监督地方政府债务管理

目前，新《预算法》已允许省、自治区、直辖市经批准后按照限额发行地方政府债券；同时，对地方政府债务实施分类管理和规模控制，将地方政府债务纳入预算管理，并规定政府发债收入不得用于经常性项目。为保证地方政府举债按照法律规定进行，必须加强对发债地方政府的监督管理，包括政府发行债券流程的监督和债务收入的使用监督。同时，地方政府应建立配套的偿债基金保障机制，并加强对债务融资配套资金的管理。此外，还要健全债务信息公开披露制度，全面反映地方政府的债务状况，既要反映政府债务收入及其结构分布（包括显性债务和隐性债务）、债务担保情况、债务使用情况、债务还本付息以及延期情况、对债务未来发展状况的预测等，还应及时报告有关地方政府偿债能力和债务活动等方面的信息，以此加强对地方政府债务的监督管理。

（五）建立债务风险防控、预警机制，降低政府债务风险

一方面，中央政府必须加强对地方政府债务融资的统一控制，通过在中央设立专门的机构统一负责对地方政府债务融资的监管；另一方面，要建立健全地方政府债务风险预警机制，通过对地方政府的各项财政支出活动进行监督和监测，在政府债务风险增大到一定程度时发出警报，从而把政府债务风险降低到比较安全的程度。根据2013年政府债务审计报告，截至2013年6月底，18个省级、156个市级、935个县级政府建立了债务风险预警制度；28个省级、254个市级、755个县级政府建立了偿债准备金制度，准备金余额为3 265.50亿元，其余未建立的地方政府可以借鉴相关实践经验。

参考文献：

[1] 国家审计署.全国政府性债务审计结果[R].2013，（12）.

[2] 蔡玉.地方政府性债务现状、成因及对策[J].财政研究，2011，（9）.

[3] 马海涛，马金华.解决我国地方政府债务的思路[J].当代财经，2011，（7）.

[4] 黄燕芬，邬拉.地方政府债务风险：现状、成因及对社会的影响[J].经济研究参考，2011，（23）.

Reflections on the local government debt issues in China

NI Cai-xia

（Branch of Jinhu County，the people's Bank of China ，Huaian 211600，China）

Abstract：The problem of local government debt has been one of the urgent need to solve the problem of the finance system in our country，although the provincial government new "budget law" has allowed the approved the issuance of bonds，can make government debt more transparent，but to really solve the problem of large scale of local government debt，also need to analyze from the root，and then take to control and management of specific measures.

Key words：local government debt；present situation；causes；Countermeasures

[责任编辑 李 可]endprint