黑龙江省城市化过程中农地制度与农民社会保障制度的影响分析

沈洪涛

摘 要：20世纪90年代中期以来，随着中国城市化进程的快速发展，渐进式改革所带来的矛盾开始凸显。城市扩张对于农村土地的占用致使大量农民失去土地，且由于不合理的征地制度未得到合理、有效的补偿，大量进城农民工由于被排斥在城市社会保障制度之外而成为“弱势群体”，而以土地保障功能为主的均分的农地制度安排使他们很难切断与农村土地的关系，只能采取“离乡不放土、迁移不迁居”的迁移模式。改革开放30年来，黑龙江省城市化进程发展迅速，但是快速城市化过程中也存在着农业资源（土地、劳动力等）转移与农民权益保护的冲突，它反映出我国现行的城乡分割的农地制度、社会保障制度已不能适应城市化快速、协调发展的要求，农地制度、社会保障制度改革势在必行。

关键词：农地制度；农民社会保障制度；城市化

中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）35-0047-02

一、黑龙江省城市化过程中存在的主要问题

（一）现行农地制度的主要缺陷

首先，农地按人均平均承包的方式，使农地规模过小和地块分散零碎，从而形成现行农地产权制度下的超小规模的经营方式，限制了农业机械化水平的提高和科学技术的推广与应用，不利于农业现代化发展。

其次，农地经营行为兼业化的倾向严重。据统计，在农户纯收入中，非农业收入的份额由20世纪80年代初的10%左右上升到40%左右。由于农地的平均分配造成劳动力的绝对剩余以及非农产业超过农业的比较利益，使农民更积极涉足非农产业就业，因而兼业农户对农地劳动和物资的投入都大为减少，对农地进行粗放经营，导致农地产出率和商品率大幅度降低。

再次，农地使用权的不稳定使农户无法形成稳定的预期，因而导致了农户在承包期内掠夺式经营等短期化行为，而集体则由于所有权的弱化，无法对农地合理利用进行有效管理和服务。家庭承包制的真实含义是分户承包经营，集体组织提供产前、产中和产后服务，即“双层经营”。但是，集体服务的实际发展很不尽人意。

最后，农地所有权与使用权分离后，由于缺乏合理的使用权市场流转机制，农民、农地被封闭在家庭经营的狭小范围内，无法实现生产要素的优化配置。这种局面极不利于农业剩余劳动力的转移及农村非农产业发展，也与农村工业化、城市化发展不相适应。

（二）农地调整与人口迁移

在目前的农地制度下，土地集体制赋予村庄内部每个成员平等拥有村属土地的权利，其结果是土地分配随人口变动而定期、不定期进行规模不等的调整。而地权不稳定对农业投资、土地的自由流转及其所带来的资源配置和交易收益都可能产生负面影响。相比于市场化租赁，行政性土地调整会因信息不完全和调整成本过高而带来效率损失；而且，由于行政性土地调整所导致的不确定性和较短的计划时期，将减少市场化的土地租赁活动。

在现有户籍制度下，均分的农地制度安排也影响了农村劳动力的迁移决策。根据现行法律，如果迁移人口获得城市户口，就必须放弃农村土地。但由于跨省和在大中城市获得户口的门槛很高，而小城镇户口吸引力不大，迁移农民一般不愿意切断与乡村的联系，这就导致即使越来越多的农村劳动力转移到城市就业并从非农业部门获得主要收入，迁移人口仍然不会放弃土地，农村土地调整的压力仍然持续存在。

（三）城市化过程中的农地征用

土地征用问题严重化也与1994年后中央集中收入但未配合相应转移支付的财政体制安排相关联。自1994年以来，中国出现财政收入向中央和省级政府集中的情况，但同时土地出让金全部留归地方财政，加上土地出让收入是预算外收入，地方政府有很强激励来低成本征用农地，并以市场价格转手以获得巨大的级差地租。在发达地区部分县、市，土地出让金收入已经占到当地财政收入的30%，甚至高达一半以上。作为财政预算外收入，土地出让金本应专项用于城市基础设施建设和开发，但由于其收入以及使用过程很不透明，事实上难以监控，往往出现地方政府和开发商合谋牟利并寻租的情况。

（四）农地制度与社会保障制度失衡

在我国城乡二元结构的土地制度设计中，农地不仅仅是农民的生产资料，更重要的是承担着相应的社会保障功能。改革开放以后，特别是在城市化快速发展阶段，政府在通过征用获得大量城市用地的过程中，往往只看到农地的生产性功能，而忽略了农地财产性功能以及农民在此权益上的利益实现。失地农民在获得生产性权益补偿后，因无法在城市中立足，成为城市中的“新贫困”人口。同时，大量农民为了获取城市的潜在收入进城务工经商，使得城乡二元保障制度矛盾凸显：一方面，由于农民没有城市户口，不能享有相应的社会地位和社会保障，使他们成为尴尬的“农民工”和城市中的“弱势群体”；另一方面，以发挥土地保障功能为主的均分的农地制度安排，使得进城农民工很难切断与农村土地的关系而实现永久迁移，也使得农村劳动力转移与农地的集中不能同步，从而影响了农业生产效率的提高和农民收入的增长。

二、当前农地制度与社会保障的关系分析

当前我国农村的土地制度与社会保障存在着较强的关联性。

首先，农村现代社会保障制度的缺失使得我们更加依赖原有土地制度所提供的保障。 农村剩余劳动力在向城镇转移的过程当中，由于缺乏有效的社会保障形式，进城后仍然要依赖传统的土地和家庭保障形式。农村现代社会保障制度的缺失使得农村劳动力的转移更加不稳定，进而又使得农村社会保障制度的建立缺乏一个稳定的外部条件。

其次，现有土地制度在某种程度上影响了农业增产和农民增收，使得农村现代社会保障制度的建立缺乏较强的物质和经济基础。我国现行农地制度是在土地集体所有的基础上，根据人口平均分配土地，由家庭承包经营的形式。以土地保障和家庭保障为主的保障形式，这必然要求在土地承包时首先分给每个农民一份均等的土地，以保障其基本生活需要。但这无疑造成了土地经营和农业生产的分散化，直接影响了农业土地规模经营的实现，进而影响了农业的增产和增收。在农民收入较低的条件下，仅仅依靠政府财政来建立农村现代社会保障制度是不现实的。endprint

最后，现有的保障形式影响了农村土地制度的稳定性。以土地保障为基础的家庭保障形式，必然要求更多地采用均田承包的方法，但是，当人口、劳动力变动时，又必然对调整土地提出要求，这使得土地承包关系更加不稳定，影响了土地经营的长期性。尽管2003年开始实施的《土地承包法》和中央相关文件规定，土地承包关系在原来基础上延长30年不变，但不少地方迫于人口变动的压力不得不频繁调整土地。在农村现代社会保障制度没有真正建立起来的时候，在农民没有得到另外一种替代性保障品时，土地调整是不可避免的，农村土地制度的稳定性受到严峻挑战。

三、农地流转与农村现代社会保障制度的关系分析

一方面，完善农村现代社会保障制度可以促进农地流转。对于农地转出方来讲，他们将土地经营权转让出去后，能否从土地之外获得稳定的收入，能否应对诸如年老、生病、失业、贫困等风险，这些问题得不到妥善解决，农民就不会轻易放弃自己手中的土地。农地流转必须以农村现代社会保障制度为前提，在农村现代社会保障制度建立起来之前，农民只能依靠土地保障这一传统形式，所以土地很难流转起来。对于农地转入方来讲，他们获得大片土地从事规模化、专业化经营，不可避免地面临来自自然和市场的双重风险，没有农村现代社会保障制度来化解和分散这些农业生产风险，农地流转和规模经营只能是一句空话。

另一方面，农地的有序流转又会促进农村现代社会保障的发展。完善农地流转，可以使土地转出方和转入方均获益，可以大大提高农业生产率，增加农民收入，壮大集体经济实力，为农村现代社会保障制度的建立提供必要的物质经济基础。当土地经营权很难真正流转起来的时候，农业生产很难达到其最大效率，农民很难从土地中解放出来，农村现代社会保障制度的建立就愈发困难。

四、政策建议

根据前面的分析，为解决黑龙江省城市化过程中农地制度与社会保障制度中存在的主要问题，应提供一些可能的政策选择。

首先，在农村建立专门土地权益管理机构，并向农民所承包土地（按地块）发放长期土地使用权证。进一步明确农民对于土地使用、转让和处理的权利，允许在土地用途不发生从农地向非农用地转换的前提下，土地可以进行转租、转让，土地使用权证也可以抵押。

其次，明确农地制度改革及相关农民社会保障制度变迁的总体目标，即建立市场化的农地制度与城乡一体化的现代农民社会保障制度，设置城市流动人口迁移准入标准，为达到准入标准的迁移人口建立一个福利包，促进乡村流动人口的完全城市化。

再次，促进农村土地非农化过程中的市场化，建立农地转工业、商业等非农用途的农民与开发商的直接协商机制。改革目前的农地征用制度，允许农村集体土地直接进入一级市场。只要符合城市规划和土地利用规划的要求，土地开发商可以直接与村集体或农民进行土地交易，使得土地用途转换中，村集体及其村民能够得到土地出让的主要收益。一旦土地出让后，农民转为市民，并同时自动获得享有上述福利包的资格。

最后，结合农村土地非农化的市场化，通过抽取土地增值税，建立为前述福利包支出进行融资的机制。政府在农地转非农地的过程中，根据农地转化后的非农土地市场交易价格与其农业利用价值和土地基础开发成本之间的差额，即增加值部分，抽取一定比例的增值税，作为提供前述福利包的财政基础。

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[责任编辑 杜 娟]endprint