房屋征收与补偿中“钉子户”问题初探

赖永飞

摘 要：城镇化是我国现代化进程中的一个必然环节，也是一个国家争取社会进步以及为国民谋求幸福生活的重要手段，城市房屋征收则是城镇化进程中不个无法回避的问题。在房屋征收过程中，涉及多个主体的利益，由此引发众多的利益摩擦，如何有效化解这些利益摩擦？“钉子户”问题的解决是其中的重点，也是难点。“钉子户”问题是在一个什么样背景下产生的？“钉子户”的定义又是什么？以及这个问题目前的研究现状又是怎样的？这三个问题便是本文所试图探讨的。

关键词：房屋征收与补偿；“钉子户”问题；研究现状

一、房屋征收与补偿中“钉子户”问题的引出

房屋征收涉及到众多主体的利益分配问题，参与主体包括被征收人、房屋征收管理部門、房屋评估机构、法院、地方政府和中央政府等等。房屋征收以及由此引起的一系列其他问题一直是学术研究和社会公众关注的焦点，也是政府在实行社会管理时的一个大难题。在房屋征收所涉及的众多摩擦当中，从解决问题的角度看，“钉子户”问题是关键。可以说，房屋征收能否顺利完成，征收过程中的各种问题是否可以顺利解决，最关键的一环就是钉子户问题的解决。原因在于：一是征收过程中有可能碰到的一些“难题”，往往是钉子户问题的派生；二是不管是商业开发，还是公益性征收，“钉子户”问题往往成为整个开发项目能否按计划实施和完成的关键。比如昆山市旺达建设开发有限公司开发建设的清苑小区工程，由于钉子户问题使得开发进展不顺，最终使得该项目交房延期。

从上面论述当中我们能够得知，征收过程中“钉子户”问题的解决是征收能否顺利完成的关键。也正因为如此，“钉子户”问题成了是政治学、经济学、社会学、法学等不同专业学科学习研究的重点，不同专业背景的专家学者分别从不同的研究视角对“钉子户”问题进行了探讨。

二、房屋征收与补偿中的“钉子户”的定义

“钉子户”作为汉语词汇首次使用的具体出处已经很难在正式的文字资料中得到考证，我们所能够确定的是，这是一个源自中国本土文化的词，并且这一词汇最初被社会大众所知晓是缘于上世纪八十年代的一部名叫《夕照街》的电影。在《夕照街》这部电影中，北京市政府从城市改造、危旧房改造入手，来提高民生质量，但是在众多的征迁户中，有一户人家非常自私，为了多拿征迁赔偿款而千方百计地拒绝搬迁。于是就产生了现在所说的，征迁过程中的“钉子户”问题。正如电影所描述的那样，《新华汉语词典》对钉子户一词的解释为：“钉子户”是指在城市建设征用土地时，讨价还价不肯搬走的住户。有趣的是，《现代汉语词典》对“钉子户”解释则有所不同，它对“钉子户”一词给出的解释是“指长期违规办事，难以处理的单位或个人”。笔者认为“钉子户”一词的具体含义应有狭义和广义之分。狭义上的“钉子户”是指在房屋征迁中讨价还价，不肯迁走的住户。广义而言则是指不服从集体行为规则的个体，针对政府或者其他组织实施的一些政策、规定，采取不合作，甚至是斗争的态度，以维护自身既得利益或者取得更多补偿。

《现代汉语字典》对钉子户的释义能够让我们感觉到这个称谓还带有明显的歧视性，为了私利而置公共利益于不顾，这一点和“钉子户”们给社会公众带来的第一印像是一致的。但是，随着社会民主和法治意识的增强，“钉子户”们那种顽强抵抗征迁，以弱博强的行为逐渐得到了一些群体的认可和支持。钉子户这个称谓渐渐向中性甚至是褒义靠近而演变为褒义词。

综合上面的论述，笔者将房屋征收与补偿中的“钉子户”定义为：在房屋征收与补偿的议价过程中不轻易妥协，综合运用国家法律和其他方式针对自身收益期望与征收部门的征收补偿意见不统一而进行抗争，导致征收工作和建设项目无法顺利进行的一部分被征收户。

三、房屋征收与补偿中的“钉子户”问题的文献综述

由于体制方面的原因，在我国，对房屋征收中出现的“钉子户”问题研究的起步较晚。在改革之前，鲜有关于此类问题的研究。经济体制转轨期，我们在参考和借鉴发达国家关于征迁的研究成果之上，结合我国国情，探索适合我国实际情况，能够解决我国的现实征迁问题的征迁政策。随着我国经济的迅速发展，城镇化的快速推进，在全国各个地区，普遍出现了大拆大建的状况。大量的房屋征收工程，伴随而来便是大量的征收矛盾，在这些征收矛盾中，“钉子户”问题以及由它引发的其他问题也就越来越受到各方面专家、学者的关注。不同专业的专家学者都从各自的专业背景出发，对这个问题做了不同角度，不同程度的探讨。

从现有的文献来看，绝大多数涉及“钉子户”问题的文献都是从法学角度对“钉子户”问题进行探讨的。因此，本文对这类文献的综述以研究的专业背景为分类依据。

一是从法律视角解析“钉子户”的行为，这部分的研究随着07年物权法的颁布而日渐盛行起来。吴小曼，刘磊提出随着07年物权法颁布之后，“钉子户”问题不减反增，并不代表中国法制的提高，他们认为最主要的原因是大众传媒时代，公众对自身利益的关注增加了，以及公众表达利益诉求的渠道增多了。操道斌也指出物权法问世便遭到“钉子户”的挑战，基于房屋征收衍生的各种问题并没有因物权法的降临而减少。不过，他是从法理的角度对钉子户数量不减反增作出解释，在他看来只依靠现有任何一部法律都无法充分的对公共利益做出界定，进而从制度上“钉子户”进行界定。和操道斌有类似观点的还有肖萍、姚俊，他们认为尽管中央和地方都先后制定了许多关于征收补偿的法律、法规和规章，但这些分散的规章制度内部的协调性并不充分，甚至有的规章制度之间还存在着摩擦。因此，“钉子户”问题的解决不能只依靠一部法律，政府需要制定一套完整、统一的房屋征收制度是完善目前我国征收补偿制度的基础。牛慧娟则着重从物权法实施的角度来对“钉子户”现象进行分析，指出目前我国有关“钉子户”的研究绝大多数是针对特定的“钉子户”事件展开的，她认为个案研究固然有着特殊的价值，但是，就目前的情况而言，仅仅对个案的关注是无法从根本上解决“钉子户”这一问题的。因此，牛慧娟尝试把“钉子户”现象作为一个整体的范本进行分析，从对法律理念、充分补偿、程序公正、落实征迁中的社会保障、严格适用强制拆迁五方面的研究入手，最终得出自己的观点，要想解决“钉子户”问题，需要从保护民权的角度设法完善相关法律制度。此外，还有一些专家、学者则从法理上对“钉子户”问题中征收双方的具体行为进行了分析。郭亮从法理上肯定了“钉子户”为维护自身利益而进行的“斗争”，他认为“钉子户”的个体维权行为是具有社会价值的，“钉子户”的维权行为需要放在私有财产神圣不可侵犯这个大的背景下去讨论。赵海云、王文彬也认为城市房屋征收中被征收人的抗争行为是他们作为弱势群体常常有的维权诉求，他们通常是权益抗争人。并且指出权益抗争人是动态发展的，他们会伴随征收补偿的进程在心理、思想和行为上发生转变。王克稳、李琦则从政府的强拆迁行为入手，他们认为，由“钉子户”而衍生的强拆事件是政府借维护公共利用的“幌子”对个体利益的侵害，政府应当慎重启动国家征收，并研究了我国强制征迁制度中存在的不足。最后得出，要解决目前征迁中普遍存在的钉子户问题，需要我们从根本上改革房屋征迁中的名方面权力配置，同时要从立法的角度特别是应当从公益征收立法的角度中重塑我国的房屋征迁制度。并且对政府在征收过程中的行为要实行严格的监督和司法控制。

二是从经济学，社会管理等学科对钉子户的探讨。经济学方面。骆骋、夏洪胜对征收中的“钉子户”现象做了经济学分析，指出目前我国征收过程中出现的所有问题本质上都是由于征收双方利益分配的摩擦而产生的，解决的办法则需要凭借政府、被征收人以及其他的社会群体的共同思考和实践。陈绍军、刘玉珍也认为征收过程中各主体的利益失衡和他们的争利行为是“钉子户”问题产生的重要原因，在这个基础之上，他们提出应该从制度上去规范各利益主体的利益，应该让政府让利于民，被征收户应该和政府以及开商业一起共享开发效益。霍方则以个案研究为切入点，他以许昌市城中村改造中出现的“钉子户”问题入手，探讨了在这个过程中“钉子户”产生的原因；并分析公共利益与个体利益的关系；从征收纠纷的解决对策来分析被征迁户利益怎样才能得到保障。指出若要解决征地拆迁中的“钉子户”问题，则需要平衡征收过程中的个体利益和公共利益，当个体利益和公共利益发生摩擦时，政府要充分发挥自己的协调作用，严格遵守相关的规章制度，并确保征迁过程的透明性。陈源静也从案例分析入手，以更深入的实地研究来发掘各主体行为的逻辑演绎，得出理性化的行动协调是解决“钉子户”的最终途径，而实现理性化的行动的基础则是双方理性沟通。社会管理方面，赵泽宏、何世春以公共管理的角度出发，探讨了在“钉子户”这一社会公共危机当中政府的决策机制，并在这个基础上指出，面对越来越复杂以及多变的社会环境，政府需要提升自己的征政能力来应对“钉子户”问题对政府实施社会管理时的挑战。董志静、邵铭则进一步指出，征收过程中“钉子户”问题产生的原因正是政府角色的错位，解决这一问题的对策是要改变当前我国的政府绩效考核机制，并加强社会舆论对政府行政行为的监督。金细簪，练崇潮等则从国外研究“钉子户”问题的文献入手，通过自己的总结归纳，在借鉴国外经验的基础上，提出我国解决“钉子户”问题的对策是要规规范征收工作的主体，制定合理有效的安置补偿方案，透明整个征收过程，并要建立高效灵活的工作体系。

从笔者所查阅的相关文献来看，现有研究已经对房屋征收中的“钉子户”问题做了贡献性探索，为后来者的进一步研究提供了良好的基础。但同时，这些研究也存在以下一些问题：①研究视角具有狭隘性，现有的研究多是从法学、行政学、管理学的视角出发，来分析“钉子户”问题上的制度缺陷、法律缺失、利益侵害等问题，而以经济学为视角的研究较少。②研究方法上参差不齐，现有的研究大多是描述性的具体事件解读，缺乏深层次的理论分析和动态逻辑描述。③从理论分析来说，创新性的理论探讨较少，对“钉子户”问题的解决也多是集中在制度完善层面上，存在着行动与结构的微观、宏观二元分裂。缺乏多层次的、整合性的理论分析。④研究概念缺乏廓清，再論及“钉子户”时，往往将不同背景下产生的“钉子户”混合而论，但事实上，在我国现有的拆迁制度下，商业性和公益性的拆迁中所产生的“钉子户”由于涉及的权利不同所引起的冲突也是不一样的。⑤研究价值取向上。现有价值取向保守，自上而下的问题意识较为普遍，多采取权力主导下的强势话语策略。片面性的夸大了社会结构对行动主体的制约和影响，小视了行动者自身的能动性。（作者单位：浙江财经大学）

参考文献：

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[3] 施国庆，盛广恒，蔡依平.城市房屋拆迁补偿制度的缺陷[J]城市问题，2004，（4）.