完善公共文化服务体系建设的法律保障机制

徐晶 周莹

摘 要：公共文化服务体系建设将是我国今后经济社会发展的一项长期战略任务，所以，我们必须完善公共文化服务体系建设的政策法规体系，在经费保障、出台地方法规、管理体制、评估指标体系等宏观方面，在免费开放政策、农村文化工作的指导、基层文化队伍培训等微观方面形成政策法规体系，为公共文化服务体系的建设在宏观的指导与规范、在微观的执行与操作上，为关键问题的解决提供刚性的政策支撑。

关键词：公共文化；经济社会；法律保障

党的十八届四中全会提出要加强社会主义法治文化建设。法律是规范人的行为的国家意志，也是人民治理国家、管理科学文化事业的基本方略。以法律的角度分析公共文化服务体系建设，能把握其基本制度设计和各主体的权利义务关系，这样能厘清很多无谓的争论，也有利于提出更加有意义的措施建议。在这个以“文化民生”为特色和重点的体系中，如何建立公共文化服务的供需机制，如何确保服务方式的不断更新，如何建立有效的法律保障机制，这是当前迫切需要解决的问题。

一、公共文化服务体系建设纳入法治轨道的必要性

为全体公民提供一项均等的公共文化服务是现代政府不可推卸的重要责任之一。在现代化的法治国家里，政府的职责都需要在宪法或者是宪法相关规定中进行明确规定，政府在履行职责的过程中也需要严格按照法律程序的相关规定来进行。如果出现有公众对政策的执行不满意的情况时，政府还需要承担相应的法律责任。所以，政府在公共文化领域上的职责确定上应该是依法而为的。我国政府在公共文化职责履行上主要是依赖于政府制定的政策和自身的认识，用政策手段来进行文化活动的调整，具有较为灵活、易于调整的优势，但是与法律比起来，政策具有不稳定性和笼统性的缺点。所以在公共文化服务中我们是选择政策调整还是法律调整，这不但需要充分关注此种社会关系的特点与性质，同时也要关注国家所处的发展阶段和所面临的历史任务。

改革开放的三十多年以来，我国文化事业已经得到了很大发展，并且文化发展已经在一定程度上扩大了自主发展权的趋势，但依然带着较为严重的传统供给机制的印记。中共十五大于1997年9月提出建设社会主义法治国家的宏伟目标。在十四年之后，全国人大常委会委员长吴邦国于2011年3月在第十一届全国人民代表大会四次会议第二次全体会议上郑重宣布：我国已形成具有中国特色社会主义的法律体系。在现行的文化立法上与经济发展形势的需求还不够适应。在这样的情况下，我们需要认真的梳理和总结在公共文化服务领域中的措施与政策，通过法定的程序与途径，把有意义、有效率的政策真正上升到法律层面上来。通过法律所具有的稳定性、国家的强制性、程序性、普遍性、可诉性的特点，理顺在公共文化服务中各方面要素间的关系。纲举则目张，通过构建公共文化服务法律体系来构建理想的公共文化服务体系。

二、完善辽宁公共文化服务体系法律保障机制的对策建议

1、法律保障文化基础设施的全覆盖和资金的稳定投入

文化基础设施是公共文化服务体系的载体平台，构建公共文化服务体系，实现人民群众基本文化权益，满足人民日益提高的精神文化需求，需要比较完备的文化基础设施。文化基础设施一方面包括传统的硬件设施，包括以历史古迹为主的各种文化资源和已经覆盖城乡的公共图书馆、开放公园、文化馆、博物馆、美术馆、文艺广场、宣传中心、文化宫、少年宫、电影院、大剧院等，另一方面也包括如网络微博等现代化手段向公众提供服务的公共文化信息系统。它们都能为公众享受文化成果、参与各种文化活动提供良好的基础设施。为此，应重视提供多形式、多种类的公共文化设施，既发挥传统大中型文化基础设施的骨干作用，又联系新媒体现代化手段文化设施的基础作用，使二者相互配合，发挥最大效用。尤其要注意的是，我省农村和基层文化基础设施配备条件相对落后，公共文化中心，农村图书室、篮球队、文艺队在基层现在也没有做到全覆盖，配给力度还需要加大，进一步整合利用社会化文化设施资源，提高基层各类文化设施的复合利用，合理布局，建构既突出重点又兼顾全面的、既立足现实又着眼未来的公共文化基础设施体系。同时，公共文化服务体系建设需要雄厚的物质经费基础作保障，关键要解决资金投入的问题。完善、稳定、可持续的公共文化服务体系必须注重长效机制。

2、加紧出台公共文化服务体系建设的地方法规

中共十七届六中全会则明确提出：“要以公共财政为支撑，以公益性文化单位为骨干，以全体人民为服务对象，以保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益为主要内容，完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系。”为此，我省要加紧出台公共文化服务体系建设的综合性地方法规。近年来，各省市公共文化服务立法的经验值得相互学习借鉴。广东省十一届人大常委会于2011年9月29日通过了《广东省公共文化服务促进条例》，上海市第十三届人民代表大会常务委员会于2012年11月21日通过了《上海市社区公共文化服务规定》，除了广东省、上海市之外，其他省市有关公共文化服务的地方立法还有：2004年4月15日颁布实施的《深圳市福田区公共文化场所管理暂行办法》；2010年3月17日颁布实施的《重庆市公共文化服务单位常规管理办法》；2011年10月19日颁布的《北京市基层公共文化设施服务规范（试行）》；2012年1月16日通过，3月1日施行的《江苏省农村公共服务管理办法》等等。这些地方立法或者着眼于基层公共文化服务的标准，或者着眼于公共文化服务单位的管理，他们为国内关于公共文化服务的制度建设和立法模式提供了研究对象，同时也为各省推进公共文化服务保障立法提供了有益的参照。

3、适当设置奖励性法律规范

在对传统法律规范进行分类的时候，主要涉及的是强制性规范与任意性规范，事实上在传统部分法里面的法律规范也几乎可以非此即彼地纳入这两类规范当中，但随着新兴法律的出现，新的法律调整方法也逐渐进入人们的视野。奖励性规范是一种新型的调整规范，关于奖励性规范的功能，有的学者归纳为以下四点：一是肯定性功能，对行为人实施行为的肯定；二是鼓勵功能，通过奖励鼓动行为人继续实施受奖行为；三是导向功能，通过奖励引导社会公众学习行为人并实施受奖行为；四是升华功能，在一般主体均能以实际水平轻易实施获奖行为时，将获奖权利升华为社会主体的一般权利。奖励性规范跳脱了传统法律以义务本位规范人们行为的窠臼，通过积极的利益给付，倡导人们为法律所鼓励的行为，具有传统法律规范难以达到的社会功能，体现的是现代法的精神。在公共产品领域，奖励性规范使用更为普遍。《科学技术进步法》第八章即规定了“科学技术奖励”，《民办教育法》规定了“扶持与奖励”，等等。促进型立法模式主要解决的是供给问题，奖励性规范对提高人们供给积极性，拓宽供给渠道具有重要推动作用。已出台的《广东省公共文化服务促进条例》也有大量的奖励性规范，比如第32条规定，“各级人民政府对在公共文化服务促进工作中作出显著成绩的单位和个人，应当给予表彰和奖励。”第35条规定，“鼓励社会力量赞助公益性文化活动，赞助方可以获得符合有关法律法规规定的合理回报。”因此，在建构公共文化服务促进制度上，应当引入部分奖励性规范，包括物质奖励和精神奖励，比如直接的金钱给付、税收减免，或授予某特定荣誉、命名权等等。（作者单位：沈阳工业大学）

项目：辽宁省社会科学规划基金项目：辽宁公共文化服务体系建设法律保障机制研究（编号：L12AFX002）；辽宁省社科联2015年度经济社会发展立项课题：全球化背景下社会主义意识形态安全问题研究。