以目标管理为导向 提升预算管理绩效——上海市嘉定区教育局2014年度人才柔性流动项目绩效前评价解读

●上海市嘉定区财政局上海市嘉定区教育局上海闻政管理咨询有限公司

绩效前评价是在立项前对财政项目支出展开的评价。它以目标管理为导向，以合法性、合规性和合理性为核心，重点关注项目可行性、预算编制准确性和绩效目标设定合理性三个方面。随着上海市嘉定区财政局预算绩效管理工作的深化推进，嘉定区预算单位的绩效意识逐步增强，财政局联合教育局率先针对绩效前评价展开了探索和试点工作。为进一步明确上海市嘉定区教育局2014年度人才柔性流动项目财政资金绩效目标，提高预算编制的科学性和合理性，嘉定区教育局委托上海闻政管理咨询有限公司于2013年8月开展了“上海市嘉定区教育局2014年度人才柔性流动项目财政资金绩效前评价工作”。

一、项目背景介绍

为更好地贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》，嘉定区教育局计划于2014年实施人才柔性流动项目，以促进教育改革，加强学校内涵建设，提升教师教学水平，实现教育的现代化。人才柔性流动项目是指由学校申请财政资金聘请市、区专家开展师资队伍建设，包括学科建设指导、教研组建设、骨干教师培养等。2014年该项目共涉及83 所学校，其中初级中学28 所，小学22 所，幼儿园33 所。各学校申报的预算总金额为1645.9万元。

二、项目评价思路

本次绩效前评价思路如下：首先，围绕“合法性”、“合规性”和“合理性”开展项目可行性分析。然后，在可行性分析的基础上，结合现行财务制度、教育局相关标准，重新评估项目投入成本合理性，对预算进行相应的调整；并根据项目内容和调整的预算金额重新梳理分解绩效目标。最后，对83个子项目按指标体系评分结果进行重要性排序，按项目重要性确定是否立项，切实保证财政资金使用的经济性和效益性。

项目可行性分析是财政支出绩效前评价工作的第一步，也是预算调整和目标修订的基础和前提。可行性分析围绕合法性、合规性、合理性展开。其中，合法性重点考察项目是否符合相关法律、政策规定；合规性重点考察项目内容是否符合计划要求，项目管理要素是否齐全；合理性重点考察项目的急需程度以及预算与目标的匹配程度。

在实际操作过程中，人才柔性流动项目因涉及到83个子项目，需对83个子项目一一进行可行性分析。为科学考量各个项目的主要内容，评价组围绕合法性、合规性、合理性，根据项目基本情况及特点，从立项决策（合法性）、项目管理（合规性）和预算与绩效目标匹配性（合理性）三个方面设计指标、权重、评分标准，形成完整的项目可行性评价指标体系。项目立项部分包含“政策相关性”、“项目内容符合程度”和“项目必要性”三个评价指标，考核各子项目在项目设立的目标、必要性以及内容方面是否符合《中华人民共和国义务教育法》、《上海市中长期教育改革和发展规划纲要》等文件精神。项目管理部分通过考量是否具备“培训方案计划”、“管理制度”和“人员安排”三个指标考核项目的开展条件。预算与绩效目标匹配性部分通过考量“受益教师覆盖率”、“师资队伍建设成果”等指标考核项目预算编制是否规范准确、是否与绩效目标匹配。针对83个子项目，以得分80分以上的项目为完全可行，60-80分的项目根据扣分情况定义为部分可行部分不可行，60分以下的项目为不可行为评价标准。由于项目涉及的预算单位较多，为节约评价成本、提高评价效率，依据指标体系、各个学校根据考核要素提交相关材料，评价组以一定的比例进行复核后根据材料进行可行性评分、预算调整和重要性排序，并针对每个子项目出具可行性分析报告，最终形成绩效前评价结论。

图1 嘉定区教育局2014年度人才柔性流动项目财政资金绩效前评价逻辑路径

在可行性分析的基础上，前评价进入到下一环节，即对预算进行相应调整，依据项目可行性分析结果调减不可行以及部分可行项目预算。预算调整是立足地区发展和部门规划，运用成本效益分析等方法测算项目切实所需的成本投入，规避与绩效目标无关的支出内容，核减单价或数量不合理的支出内容，进而确定合理的财政预算。此次前评价的预算调整从以下角度展开：其一，政策依据的充分性；其二，与绩效目标的匹配性；其三，资源价格的合理性；其四，与历史成本的对比性。具体步骤为：

首先根据《教育系统人才柔性流动项目要求》、计划内容、绩效目标和历史成本，将不符合文件规定、与绩效目标不匹配的支出科目剔除。其次参考嘉定区教育局支出科目标准，调整支出科目的单价。例如：行业权威或享受国家津贴的高级职称专家的咨询讲课费用以2000元/人次为标准。其三根据项目的内容与实际情况，调整支出科目的数量。例如为节约资源，语、数、英科目的学科建设最多聘请3名指导教师；为确保代教效果，高级职称专家（行业权威或享受国家津贴专家）至少带教4名受训老师。最后根据调整后的单价和数量，计算出总价。

预算绩效管理的核心是目标导向。制定科学合理的绩效目标是实施预算绩效管理的起点。经过可行性分析和预算调整，评价组对各子项目的基本情况有了更为深入的了解，在此基础上评价组遵循SMART 原则（绩效目标必须是具体的、可衡量的、可达到的、相关的、有明确时限的）、匹配性原则（绩效目标必须与预算、计划、职能、时间、历史情况、行业特点、学校实际情况相匹配，必须与项目管理的成本管理、进度管理、质量管理和风险管理四大要素相匹配）对绩效目标进行完善。绩效目标的调整和修订，使绩效目标更为科学、合理、可行，为项目的开展以及后续的跟踪、后评价工作提供了依据。

最后，评价组依据评分体系的得分情况、调整后的预算、修订后的目标，对各子项目进行重要性排序，并在此基础上，给出2014年度建议实施的项目。

三、评价结果运用

经过严格筛选，可行性分析与重要性排序最终结果为：

人才柔性流动83个项目中27个项目完全可行、44个项目部分可行、12个项目不可行。根据可行性分析结果，人才柔性流动项目预算资金取消了不可行项目预算，并从财政依据充分性、预算与绩效目标的匹配性、资源价格的合理性、与历史成本对比进行预算合理性分析，对完全可行以及部分可行项目预算进行了调整。最终，人才柔性流动项目总预算从1 645.9万元调整至892.32万元，下调幅度为45.79%。

四、案例总结

总体而言，上海市嘉定区的此次探索树立了绩效前评价的典范，方法科学，评价结果有效指导了嘉定区教育局2014年的预算安排工作，为项目后续跟踪管理和绩效评价打下坚实基础，具有推广价值和借鉴意义。

首先，“一上”前引入绩效前评价，科学核定预算，合理设定目标，事前控制彰显预算绩效管理价值。嘉定区财政局和嘉定区教育局分别作为财政资金的管理部门和项目的主管部门，积极探索预算绩效管理的实践路径与方法，借助第三方评价力量，有效推动了绩效前评价工作的深化。该项前评价工作于2013年8月启动，预算“一上”之前开展，确保绩效前评价工作在预算管理中能够发挥实质性作用，而不是流于形式。

其次，将绩效管理与项目前评审有机结合，体现了创新性。项目前评审重点关注项目是否可行、预算是否合适；绩效管理关注绩效目标是否合理科学，项目绩效是否符合经济性、效率性和效益性要求，从绩效的角度考察预算的合理性。嘉定区绩效前评价融合了绩效管理与项目前评审，以绩效为核心开展前评价，真正实现了预算与目标的匹配。

再次，评价路径清晰，逻辑严密，四个评价步骤层层递进。此次绩效前评价，首先要求预算单位申报项目绩效目标，以明确项目所需达到的最终状态；其次，围绕合法性、合规性、合理性要求，设计出评价体系以分析项目可行性；再次，结合项目计划和绩效目标，进一步调整项目预算；最后，依据评分体系的得分情况和调整后的预算，进行项目重要性排序。四个步骤层层递进，得出架构清晰、逻辑严密的绩效前评价。

最后，化繁为简，建立了科学统一的评价标准。此次绩效前评价涉及83个预算单位和项目，数量繁多。在实际操作中，评价组将预算单位和项目按类别加以分类，并找出其中的共同点，建立科学统一的评价标准，大大提高了评价效率，使评价工作得以在1个月内高质量完成。