影响央行事后监督效能的主要因素及对策思考

刘婷婷

事后监督作为维护资金安全的最后一道屏障，在规范会计行为、防范资金风险方面发挥了重要作用，但在实际监督过程中，由于受各种主、客观因素的影响，央行事后监督效能未能得到充分发挥，需切实加以解决。

一、影响央行事后监督效能的主要因素

（一）管理体制不顺。现行的管理体制是：“事后监督中心直接对主管行长负责，不实行垂直管理”、“事后监督中心接受上级行会计、支付结算、国库、货币金银部门的业务指导”。在具体实践中发现，这样的管理体制所产生的弊端影响了事后监督工作效能。一是事后监督部门在业务上接受上级行的会计、支付结算、国库、货币金银部门的业务指导往往是停留在名义上的，而没有实际上的业务管理行为，从而形成事后监督部门业务管理者缺位。由于业务管理者的主要职能是对事后监督的同级对口业务部门进行业务管理，而不是对事后监督部门的业务指导，即使对事后监督部门业务指导，也仅仅是兼顾而已，有时还兼而不顾。二是未明确规定上级行有关业务部门对下级行事后监督部门工作的指导渠道和方式。目前，人民银行事后监督工作处于条块分割状况，无论是分行与中心支行之间、还是辖内地市中支之间，均缺乏工作上有效的联系与沟通，好的经验得不到交流、好的做法得不到推广，各行事后监督部门只能在制度办法、业务监督等方面自行摸索。这不仅加大了各级事后监督部门的探索成本，延长了摸索过程，而且也影响了事后监督的独立性和权威性，进而影响事后监督职能作用的有效发挥。三是部门间协调难度大，容易形成仲裁落实的“阻塞层”。由于横向和纵向工作机制的不顺畅，上级对口业务部门对各类业务分歧很难做出仲裁，协调管道往往被阻塞，影响事后监督工作的有序进行，使得实际工作中遇到的具体问题，协调难度大，工作开展难。

（二）监督制度缺失。人民银行事后监督中心自设立以来，一直按照会计核算操作规程进行监督，并未形成统一细化的会计核算业务监督操作规程，使会计监督工作各行做法不统一，不利于会计监督工作的规范化操作。随着核算体系由“会计四集中核算系统”到“会计集中核算系统”、资金清算方式由电子联行到大、小额支付系统、监督模式由单纯凭证监督到凭证影像监督的不断改革发展，有些规章制度却不适应新业务发展的需要，出现一些制度漏洞或制度建设滞后现象，不利于资金风险的防范。如：《中央银行会计集中核算系统管理办法》中对“同城票据交换业务核算”的相关规定均是针对手工清算制定，而对同城电子实时清算方式如何进行操作却无任何规定。我们监督人员在监督工作中只能套用手工交换规定，来规范电子实时清算系统同城业务的操作，从而影响了监督工作效果和监督职能的发挥。

（三）监督手段落后。随着业务部门核算系统的不断升级和完善，会计核算的方法、内容在不断变化，核算电子化水平也越来越高，但事后监督的业务发展却与其不同步。虽然中央银行会计集中核算业务的事后监督采用了电子化处理系统，但该系统只注重业务的复核比对功能，缺乏重要事项（重空销号顺序监测、结息时点选择、准备金账户透支）的即时提示功能，对每笔票据的合法性、合规性和真实性也难以判别。同时，国库、货币金银会计核算业务的事后监督至今仍采取依靠人工逐张审核会计凭证、核对相关账表或清单的方式进行，尤其是涉及计算机系统参数和数据变更等问题，仅依靠人工监督，显然无法达到有效监督。加之，事后监督人员的配备与其所承担的不断增加的工作量很不相称，前台多人操作的业务到后台一般只有一人来完成。监督手段的落后和人员的不足，不仅导致监督效率低下，也直接影响监督质量和效果。

（四）成果利用率低。《事后监督工作日志》是事后监督人员于每一工作日终，对当天监督过的内容、被监督的会计资料和监督发现的问题等，按被监督单位和规定的格式详细记载的工作底稿，具有连续性，既是事后监督结果的最初表现形式，也是央行内部其他各部门不可替代的基础信息资源。但绝大多数行事后监督部门至今未能将其转化为用于长期监测、分析评价被监督部门会计核算工作质量和资金风险状况的时间序列数据表，以致形成事实上的资源闲置。又如《事后监督通知书》、月度或季度《事后监督报告》或《会计核算差错情况通报》。其发送对象一般也仅限于会计核算部门或分管行长，而未能同时将其抄送内审、纪检等再监督部门，监督信息资源没有得到共享。

（五）人员培训缺位。近几年来，人民银行会计核算新规定、新业务、新软件不断更新，但有关部门在组织相关专业培训时往往忽视了事后监督人员，如系统升级、流程修订、系统新启等等未培训的情况还是存在，以致造成事后监督人员对相关政策、业务了解的“滞后”和“无知”，工作一直比较被动，不利于有效发挥事后监督的职能作用。

二、对策及建议

（一）理顺管理体制。这几乎是各分支行事后监督部门的共同呼声，也是近几年来千呼万唤始终未能解决的问题。虽然总行多次明确事后监督不实行垂直管理定有其考虑，但是，不实行垂直管理而给事后监督工作带来的诸如监督办法缺乏统一规范、有关政策传导渠道不畅、请示无门、培训无望等许多不利影响，却是不可否认的事实。因此，迫切需要对事后监督现行管理体制进行认真反思并重新构造。从整合内部监督资源、提高监督效能出发，建议总行可将各分支行内审与事后监督中心合并，并相应扩充总行内审司职能，将其扩展为内审监督局，实行统一归口管理；分支机构以省为单位实行垂直管理，以便制度上实行统一，业务上给予指导，工作上加强交流，绩效上进行考核，改变目前各自为政的状况，促进事后监督整体工作水平的不断提升。

（二）完善各项制度。各项规章制度应随着业务的发展而不断地更新完善。一是协调部门之间关系，建立信息披露机制，突出事后监督部门作用。基层行事后监督中心、会计、国库、发行、营业部门要在行长的领导下，通力协作，加强信息交流，部门制定政策时，要形成文件会签制度，不搞政策封锁。各网点也要形成信息交流制度，对工作中出现的新情况、新问题及时上报，并结合实际情况分析原因，在职权范围之内采取有力措施，完善操作规程，更新规章制度。二是要认真组织一线业务人员认真查找风险点。对会计、国库业务处理过程中有碍资金和账务安全的风险点及表现形式深刻剖析，并制定有效防范制度。三是上级主管业务部门应定期收集整理监督工作中反映的问题，及时完善操作规程和制度，提高核算与监督工作的规范化水平。

（三）创新监督模式。在支付系统日益发达的今天，仅仅依靠事后监督来防范资金风险是远远不够的，关键还是要被监督的业务部门自觉查漏补缺，加强内部管理。以换位、换岗、换思想为原则，创新监督工作模式。营业部、国库、事后监督人员以二年为一个周期，采取前台核算人员与事后监督人员轮岗制，这样既能有效推动事后监督人员的实际操作能力，又可实现职能互补，使核算人员从思想上真正体会到监督工作的重要性，从根本上解决监督与被监督之间的矛盾，优化会计核算质量，规范会计行为，防范会计风险，提高会计管理和监督水平。

（四）提高监督水平。事后监督部门应以防范资金风险为己任，通过努力提高监督质量和工作水平，来不断提高事后监督结果的科技含量和“附加值”，提高其利用率。目前，要研究会计核算差错对会计核算质量和资金风险影响程度，实行科学统一分类，并统一认定标准。在此基础上，可统一开发事后监督时间序列数据库，用于长期监测、分析评价被监督部门会计核算工作质量和资金风险状况。要探索和把握监督部门发生会计核算差错的变动规律及趋势，深入分析会计核算差错发生的原因，着重从制度层面研究提出应对之策，大力提高《事后监督报告》的质量和水平。要创新事后监督工作方法，丰富事后监督结果内涵及其表现形式。可在建立事后监督时间序列数据库、加强日常监测和统计分析的基础上，结合平时监督中发现的典型问题，以详实的数据和案例分析，适时向被监督部门发出《会计核算风险提示书》或《会计核算风险预警书》，也可广泛开展会计核算风险评价工作，并定期发布《会计核算风险评价报告》。

（五）加快科技运用。现代化的资金流动是以迅速快捷的电子信息流的方式进行的，传统的事后监督已经难以适应新形势的需要，为了保证资金安全，就必须利用现有的计算机网络平台。建议总行加快现代科学技术在事后监督工作中的应用步伐，尽快开发“人民银行会计核算业务综合事后监督系统”，增加“电子眼”风险识别系统，建立会计信息实时监控网络，以“网点实行柜面监督、后台网络监督”的事中监控和事后监督相结合的监督模式进行非现场实时监督，让监督人员在不具备修改任何数据权限的前提下，可以登录各会计核算系统业务系统，对各项业务处理的全过程进行全面监督和监控，并随时通过计算机网络查阅各种业务数据、账目、报表及会计账户的日清月结情况，对业务系统的运行状况及安全情况做到心中有数。尤其是对支付往账设置后督即时监督“通过”指令，对网点上传或网点审查已通过的支付往账业务进行逐笔对照印鉴的后台监督，符合规定的选择“通过”指令，不符合的要求的选择“错误或不通过”指令，从严管理资金“出口”业务，努力实现事后监督向实时监督的跨越。

（六）强化队伍建设。鉴于事后监督部门既要承担把好会计核算质量关和资金风险关的重任，又普遍面临人员配备不足和整体素质欠佳的现状，建议总行责成有关部门认真落实和加强对事后监督人员的培训，并将此纳入有关部门的工作职责加以考核，使其成为一项制度化的常规性工作，有计划地组织开展方式灵活、形式多样、针对性强的岗位培训和业务学习。如从规章制度、岗位职责、实际操作技能、计算机基础知识、网络知识、常见故障处理技能等方面经常进行培训学习，使事后监督人员的理论、业务和实际工作水平得到不断提高，进而有效发挥事后监督部门应有的职能作用，筑牢央行内部控制这道资金安全防线。