我国地方政府财政资金管理问题研究

黄晓华

摘要：财政资金管理是国家协调经济发展、优化配置资源的重要手段。本文在以浙江省金华市为例，在分析当前我国地方政府财政资金管理中存在的一系列问题的基础上，深入分析了存在上述问题背后的深层次原因，并从完善当前的人民银行经理国库制度、改善当前的财政资金收支结构和深化税制改革三个方面提出了应对之策，以期对解决当前我国地方政府财政资金管理中存在的一系列问题提供适当的建议。

关键词：地方政府；财政资金管理；浙江金华

近年来，随着国家宏观调控的实施，国民经济增长的速度逐渐放缓，地方政府财政资金风险逐渐显现出来。特别是十八届三中全会以来，经济体制改革的呼声日益高涨，伴随着城镇化进程的加快，地方政府的财政资金风险不断积累，因此，对地方政府的财政资金管理问题进行研究就具有重要的理论与实践意义。

1地方政府财政资金的主要来源及用途

根据国家有关政策的规定，地方政府有权对本地的财政资金予以支配或使用，以保证当地工作的顺利开展。地方政府财政资金主要由两部分构成，一是财政收入，也即财政资金的来源，另一部分为支出，也即财政资金的主要用途。其中财政收入又包括地方政府在本地中所获得的收入和中央政府、上级政府划拨的用于支持下级政府生产建设的补助性收入。具体来讲，财政收入主要有以下几种来源：一是税收收入，税收不仅是地方政府甚至也是中央财政收入的主要来源，因此，在地方政府的财政资金中，税收所占的比重通常较高，一般超过80%。地方政府的税收收入也包括两大类，即完全由地方政府所有的（如房产税、各类土地税等）和地方政府按比例分享的（如增值税、企业所得税等）。二是特定的费用收入，地方政府向特定的组织机构提供劳务或者其他经济服务时，会向该机构收取一定的费用，该费用在地方政府财政资金来源中也占据一定比例。三是债务收入，即在兴建大型项目时，地方政府会为债务人向国内外机构（如国际货币基金组织）等举债而获得的收入。四是补助性收入，即中央政府为进行宏观调控而进行的政府财政转移支付行为，地方政府可用这部分资金弥补财政缺口，平衡财政收支等。地方政府的财政资金主要投向三个方面，一是地方的经济建设支出，如地方的基本建设费用、工农、交通、水电等部分的费用等；二是地方政府用于文化教育事业、卫生医疗改善、计划生育、科技投入等方面的科研费、资助费等；三是行政支出，即地方各级政府机关、事业单位、公安司法检察等各种机关的工资、培训费、差旅费等。

2地方政府财政资金管理中存在的主要问题—以浙江省金华市为例

21 财政资金收支矛盾较为突出，财权与事权划分不平衡

随着我国经济体制改革的不断深化，地方政府在贯彻落实中央宏观调控政策的同时，也要促进本地经济发展，提供公益性、公共性的服务，导致地方政府财政收入激增。与之相矛盾的是，自实行分税制改革以来，财政资金逐步向中央集中，中央政府占到了财政总收入的一半以上，高于地方政府所占资金平均为45%的水平，财政资金收支的严重不对等加剧了地方政府的财政负担。特别是1994年实行分税制改革以来，中央、地方政府都有严格的财权、事权限定范围，随着经济状况的不断发展变化，省级以下的财政体制改革并未取得很大进展，财权和事权的划分出现了相互背离的情况，在当前地方政府财政资金自平衡的规定及国家规定地方政府不许发债融资的条令约束下，地方政府为平衡收支，不得不通过寅吃卯粮的做法，透支未来的财政资金来弥补当前的资金缺口，据调查，为增加财政收入，金华市对当地的房地产预征所得税，预征额已达七八千万元。在当前经济体制改革、城镇一体化的大背景下，现今的财政资金管理体制不仅存在着一系列弊端，也无形中加大了地方政府财政资金利用的风险。

22 财政支出标准不规范，支出效益较低

近年来，地方政府的财政支出标准越来越不规范，行政管理支出逐渐增加与资金供给不足的矛盾越来越明显。据统计，2005年至今，金华市道路养护的资金缺口已超过4000万元，养老保险资金的缺口也越来越大，地方政府在沉重的财政负担压力下，没有足够的资金去支持教育、医疗、卫生等事业的发展。虽然地方政府每年都要编制财政预算，但因编制标准不规范，随意变更预算数额，支出预算逐年增加等，导致地方政府财政资金供给严重不足。此外，很多地方政府忙于争项目、争资金，且把大部分资金用于兴建周期长、投入较大的道路交通、环保等基础设施，却忽略了对项目的质量安全进行监督。经统计，截止到2010年，金华市的公园、广场等拆迁、兴建的费用累计高达3亿多元，每年不仅没有实现任何经济效益，更要在水电、维修、管理人员的费用上花费几百万元。类似的状况在全国各地均有发生，由于地方政府决策失误或一切向业绩看齐，导致很多财政支出项目效率低下，加大了财政支出风险。

3地方政府财政资金管理问题背后的原因

31 现行的地方政府财政政策不尽完善

现行的财权事权分离的地方政府财政政策的不合理之处，主要体现在三点：一是在当前的分税制大背景下，中央政府在提高财政收入的同时，却导致了地方政府财权与事权收支不平衡的问题，地方政府的财权相对较弱，用不到半数的财政收入支撑着60%的财政支出责任，且因地方政府事权较多，为弥补自身财政收入的严重不平衡和完成当地的经济增长目标，地方政府不得不使用一些不恰当的手段，如买卖土地、哄抬房价、大肆负债等来为自身敛财以满足财政支出的需要。二是当前地方政府对自身的职能认识不清，对事权的确定也不够明确，为了达到中央要求的经济增长目标，大力进行经济建设，却忽略了对公益性项目的支出，加剧了社会矛盾。三是近年来，国家对费税改革的力度逐渐加大，非税收入也被中央政府纳入了集中管理的范围，而由于地方政府的事权范围逐步扩大，为满足支出需要，地方政府不得不收取费用来满足财政需要，导致很多地方税收缺位与费用超位同时存在，削弱了地方政府对财政资金的调控能力。

32 地方政府财政支出结构不合理

当前我国的财政支出总体呈上升趋势，与经济发展的趋势大体持平，但因经济体制改革的步伐加快、财政管理体制不合理等原因导致地方政府财政支出的结构不尽合理。具体表现为：一是在财政支出中，地方的经济建设支出占据了主要的部分，地方政府不仅要承担交通、电力等基础设施建设的支出，还要包揽一些企业或者行政单位的科研费、培训费、差旅费等，导致地方政府财政支出的范围过大，财政负担过重，支出结构不合理；二是地方政府义务教育的经费严重不足。根据我国有关规定，义务教育的经费完全由地方政府负责，中央不给予财政投入，而由于我国地方政府财政支出的结构不合理，在基础教育的投入比例过低，导致很多地区尤其是农村地区的教育经费缺口很大，很多农村地区的义务教育仍处于收费阶段，使得很多贫困家庭的孩子难以入学；而在城市中，由于学校师资、教学资源等的差异，很多家长宁愿支付高额的择校费也要把孩子送到升学率较高的学校，这就导致城市不同区域之间教育的不公平程度加剧，教育不均衡发展趋势日益严重。三是对农村的公共设施、基本社会保障等的支出不足。由于我国对城乡实施二元管理结构，导致了城乡差距越来越大，很多福利政策都将农村排除在外，虽然目前很多地方政府加大了对“三农”的投入力度，但与农村实际的资金需求相比还相差甚远。四是行政管理的资金需求日益高涨。近年来我国地方各级政府行政管理的支出日益膨胀，其增速已经明显快于国民生产总值的增长速度，加之各级政府对机构精简改革的效果并不是很理想，且很多行政机构人员庞杂、机构臃肿、效率低下，导致地方政府大量财政资金被其消耗。

33 现行的税收征管体制不尽合理

我国现行的税收征管体制在具体的实践中还存在着很多问题，具体表现为：一是征收征管的部门划分界限模糊；机构本身之间的关系比较混乱，加之很多税种的征收被散布在若干个部门，导致机构重叠，工作量增加，信息不对称，且各征税部门之间的合作不紧密，效率较低；二是现行的税收征管模式很大程度上要依靠计算机技术处理数据，而实际情况是税收征管单位并未全面普及计算机的综合应用，各部分之间也未实现有效的信息共享。在新的征税模式下，征税人员并未与纳税人之间进行有效的沟通，导致其对纳税人的基本情况了解不够清楚，进而弱化了税收征管的基础。

4改善当前地方政府财政资金管理问题的对策

41 完善当前的人民银行经理国库制度

人民银行经理国库制度在保障国家财产安全的同时，也能有效的配合财政体制的改革，因此要坚持并完善当前的人民银行经理国库制度，具体做法如下：一是要在全国范围内借助媒体等平台宣传人民银行经理国库制度的优势，使社会大众认识到人民银行在保证国家财政资金正常运转方面的优势，争取公众的支持。二是要对当前的国库集中收付制度进行改革，将现有的财政预算内外资金集中统一到单一账户中，取消财政在各商业银行的账户，明确财政和国库部门的职能分工，强化人民银行负责国库收支的工作，提高国库资金的管理与使用效率。三是国家有关部门要出台相应的法律法规，加快人民银行经理国库制度的法制化建设步伐，做到有法可依，为国库正常运转奠定法律基础。

42 建立适宜的地方政府财政体系和合理的支出结构

地方政府应按照维护社会公平、保持较高的工作效率、维护广大人民群众的利益的原则来规范财政资金的收支。在时下经济体制改革的关键时期，地方政府还应把主要的经历集中在建立合理的支出结构上。首先应改善现有的投资结构，改变当前政府财政资金大包大揽的模式，将政府投资的范围由生产、经营领域缩小到与群众日益相关的基础设施建设上来，同时注重生产建设的可持续发展。其次加大对教育的投入力度，教育对实现社会的公平、缩小贫富差距具有重要的意义。因此地方政府应划拨资金确保农村义务教育真正实现，同时治理城市中教育资源分配不均的现象，从根本上解决教育腐败问题。最后还要增加对农村及对社会保障的支出比例。对农业生产、农村公共设施、福利、义务教育等的支出是解决“三农”问题的基本要求。并且在我国当前

的经济发展状况下，同步增加养老、失业保险、最低生活保障

的资金投入比例，扩大社会保障的范围对维护社会的稳定具有重要的意义。

43 深化改革当前的地方政府税收征管制度

鉴于当前我国税收制度存在的一系列问题，本文认为可从以下几个方面深化改革当前的地方政府税收征管制度：一是改善当前的税收征管形式，应按地域和有利于税源监管的原则，并配合相关的监督检查制度，提高征税效率，避免漏征或监管不严的状况。同时还要对现有的税收征管组织机构进行改革，整合基层的征收机构，增大纳税人与收税机关之间的信息沟通，实现税收征收、管理、检查三者的有效配合，减少审批环节，提高效率。二是要实现信息技术与征税各环节的充分融合，应利用信息技术的优势，将各征税环节录入到计算机中，规范纳税人的基本信息，对税源进行全面监控，利用网络优势，提高征税效率；同时可在全国范围内加快建立税收平台一体化的步伐，对征税、管理、检查进行全面规范。在此基础上，还可与国家或地方政府的其他部门如银行、统计等实现信息联网与共享，提高税款管控环节的准确率。

5结语

财政资金管理问题在财政工作中占据着重要的地位，在我国进行全面深化经济体制改革的大背景下，地方政府的财政管理职能显得尤为重要，地方政府的财政收支管理工作已经成为我国财政体制改革的出发点与基本点，因此，当前我国地方政府财政资金管理中存在的一系列问题值得引起社会关注探讨。面对当前我国地方政府财政资金中存在的收支结构不合理、税收征管制度不完善等的现状，应有计划、分步骤的完善当前的人民银行经理国库制度及当前的财政资金收支体系和税收征管体制，确保地方政府财政健康发展和全社会的稳定。

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