新疆问题的综合治理之道

靳薇

近年，中国的边疆动荡，引起广泛关注。学界及社会大众热烈讨论，中央政府和地方政府也施予各种举措，但目前来看，极端事件并未停止。最典型的如新疆，暴恐事件渐趋多发高发，2013年，造成人员伤亡的暴恐事件发生了二百余起。2014年刚过三分之一，震动全国的重大涉疆暴恐事件就出现两起（“3·01”昆明，“4·30”乌鲁木齐）。

中国边疆动荡的深层原因何在？采取哪些措施才能尽快实现安边固疆？本文试以新疆为例，分析动荡的原因并提出对策建议。

一、两种民族主义的勃兴和极端化

20世纪世界上出现过三次民族主义浪潮，对世界的政治、经济、文化格局均有重大而深远的影响，至今仍在持续发酵。中国也无可避免地受到这一浪潮的席卷和波及，国家民族主义和本位民族主义发展迅猛，并出现极端化趋势。这两种民族主义的内在张力，给中国在本世纪的和平发展带来压力和挑战。

国家民族主义的极端化主要表现在经济上崇拜GDP，掌控资源开发利用权限，用政府经济手段包办欠发达地区的经济发展；文化上，则推崇极端唯物主义，以宗教为敌，轻视异族文化。与此相对应的是极端本位民族主义，表现为：政治上抗拒同一，要求分享政治权力和席位；经济上要求更多的发展机会，强烈要求兑现优惠照顾的允诺；文化上力图复兴本族传统文化，发展语言文字，保护传统宗教。

国家民族主义与本位民族主义的极端化，以及它们在政治、经济、文化上各执一端的诉求，所造成的冲突已经日益明显公开。两种民族主义的内在冲突，形成威胁中国边疆稳定的深层原因。

二、新疆的社会焦虑

国家民族主义与本位民族主义形成的内在张力与博弈，在新疆表现得最为集中和突出。在这一地域，国家民族主义的政治坚持与治理方式的因循守旧搭配，遇上本位民族主义的膨胀，使得两种民族主义对垒时缺乏游刃的空间，几乎是硬硬碰撞。任何社会都有矛盾和冲突存在，和谐的社会，并不是一个没有矛盾的社会，而是一个能够预防化解矛盾、消除事端、发展共赢的社会。新疆的社会焦虑，正是由于缺乏化解，日积月累，陈陈相应，形成恶性循环。

（一）政治焦虑

政治方面，两种民族主义都面临“信任危机与焦虑”。由于不信任和不被信任，造成政治上的集体焦虑。

1. 基层干部工作压力巨大但执政能力欠缺。影响新疆稳定的主要因素，一方面是对少数民族干部缺乏足够的信任，难以放手使用；同时，各级政府官员尤其是基层干部执政能力欠缺。

1990年代以来，为了充实基层一线的领导力量，新疆开始聘任复转军人担任乡镇一级的党委书记。这些汉族干部政治上可靠，工作生活很辛苦。但也要看到，由于没有得到必须的培养训练，这些干部管理能力欠缺，不懂民族宗教政策，不会说少数民族语言。在南疆几个地州，维吾尔族的人口比例超过90%，乡镇几乎全是少数民族民众，这些带翻译的书记如果使用简单粗暴的“准军事化”方式管理民众，往往造成民怨积累、问题扩大。譬如，新疆不少穆斯林有在家做礼拜的传统，离清真寺较远或没有清真寺的牧区，一般都在家中面朝西做礼拜，天气不好时也喜欢在家中做礼拜。部分汉族干部不了解传统习俗，干涉在家中做礼拜的穆斯林，强迫他们到清真寺。而清真寺众人聚集，又成为难以管理的不稳定因素。

2. 对暴恐事件以暴制暴。目前地方政府对所有暴恐事件几乎无一例外地定位为“境外分裂主义势力的渗透破坏”，而对事件的细节重视不够。处理方式上迷信暴力、刚性强力维稳。结果往往是以暴制暴，暴力持续。有必要研究近几年暴恐事件的特点，主要关注以下方面：

（1）有无诉求？若有诉求，是经济诉求、民生诉求，还是政治诉求？

（2）发生的原因何在？是有预谋有计划的主动挑起，还是被动接招。除了境外的渗透破坏，是否有一些其他因素导致？

（3）组织化程度的高低。是独狼式行动、家族化行动，还是高度组织化的行动？

从目前公开报道的暴恐事件细节看，有明确政治诉求、有预谋有计划地主动挑起、高度组织化的个案只占一定比例。一部分暴恐事件受偶然因素影响，没有明确诉求，为独狼式行动。高度组织化的暴恐行动与分散、原子化的暴恐行动，引发的原因并不相同；有明确政治诉求的暴恐事件是由恐怖分裂势力蓄谋而引发，而无诉求的偶发事件可能是个体因经济、家庭或社会因素产生的暴力对抗和宣泄。如果是个体无政治诉求的行动，其背景应该与内地的群体性事件相似，不过使用的手段更为惨烈，更多伤及无辜。

（二）发展震荡

新疆因经济发展滞后、贫困问题突出导致社会焦虑普遍化，2010年后的加速发展也带来发展震荡。民生问题成为极端本位民族主义进行社会动员的主要口实，也是最有力的煽动蛊惑武器。

1. 贫困焦虑。大多暴恐事件起源或发生在新疆南部地区，这里是新疆贫困人口聚居之地，民众相对被剥夺感强烈。

新疆改革开放以来发展滞后，经济发展水平在全国的排名持续下降，2012年人均GDP在全国倒数第三，仅高于贵州和西藏。新疆的贫困人口集中居住在南部地区。全区标准以下的贫困人口227万人，84%居住在南疆三地州（喀什、和田和克州）。这一区域，居民中的维吾尔族超过90%。

贫困人口与少数民族聚居地区高度重合，造成了高度的群体同质化，为极端本位民族主义的社会动员提供了便利。“海湾国家生产石油民众非常富裕，新疆也产石油，但我们非常贫困，财富都让汉人的政府抢走了”，这种说法在新疆已经流行了二、三十年。随着新疆与内地发展差距的拉大，新疆内部不同地区（汉族人集中居住的乌市、伊犁等地与南疆）之间发展差距的形成，少数民族民众的相对剥夺感日愈强烈，很容易被激惹和动员。

2. 就业焦虑。少数民族在工业化的进程中，由于语言、技能、教育水平、生活习惯、思想信念等各个方面的差异，无论是创业还是就业都不具优势。2010年开始，19省市对口支援新疆。用于安居、教育、卫生等项目的“民生援疆”给普通民众带来生活改善，但产业援疆在南疆的“跑马圈地”式发展，导致了新的压力。当地的农民和普通市民难以参与到发展浪潮中，无法解决就业增收问题，却要承受物价上涨、房价上涨的压力。南疆的特产如红枣，过去20元左右一斤，涨到50～100元；维吾尔族人每天要吃的羊肉，也从30元/斤变成70元。抱怨四起。endprint

在喀什，援疆省市提出的口号是“深喀速度”、“上海力量”、“山东效率”，标语是“在喀什重建一个深圳”，矗立新建的是现代化的钢筋水泥建筑，无法分享发展成果的普通维吾尔人，进一步被边缘化。援疆项目带来的内地工人、技术人员、民工的涌入，与当地维吾尔族形成就业竞争，加剧了他们的焦虑。

3. 援疆带来发展压力。新疆的经济承载力比较薄弱，2009年新疆的固定资产投资仅为1000余亿。2010年由于援疆启动，一年间产业援疆投入的资金即1000多亿，之后的两年均递增1000亿元左右。援疆项目和资金，超过总额的50%投入新疆最贫困的南疆三地州，给当地的社会运行和适应带来巨大压力。

（三）文化焦虑

文化焦虑与恐慌是新疆社会紧张的重要原因。极端本位民族主义正是借用保护文化与宗教之名，绑架了维吾尔民族中相当数量的人。

1. 双语教育引起的文化恐慌。双语教育，即在少数民族地区的中小学同时进行国家通用语言文字和本民族的语言文字的教育，是世界各国普遍推行的政策。这一政策，对帮助少数民族尤其是青少年融入主流社会、促进国家整合有极大的推动力。但是，过去几年中在新疆尤其是南疆地区进行的双语教育，由于国家民族主义的影响，试图“跨越式发展”，大跃进以加速民族融合。一部分领导人没有考虑到双语师资力量严重不足、民众心理承受能力有限的现状，用行政命令强行推进，造成维吾尔族民众特别是知识分子的恐慌，引起本位民族主义的强烈抗拒，宣扬国家和政府要消灭维吾尔族文化，进而消灭这个民族。

2. 宗教的恐慌焦虑。冷战结束后，伊斯兰教保守传统势力出现又一波复兴，与全球化、现代化对垒。这一思潮对新疆有明显影响。在经济发展速度加快、国家民族主义对宗教的排斥日益明显、管理逐渐严厉的背景下，本位民族主义及宗教势力产生很大的焦虑恐慌，他们引入国际伊斯兰教保守势力思潮，试图用“阿拉伯化”、“原教旨主义化”抵制国家民族主义的管制和现代化因素的侵入。

（四）外来宗教极端势力的影响

极端本位民族主义的勃兴，是外来宗教极端势力得以生存的基础，本位民族主义亦借力宗教极端势力，后者又绑架前者，两者互为倚赖，互相利用。目前影响新疆社会稳定的“三股势力”中，宗教极端势力是龙头，恐怖主义是手段，分裂中国是目的。

宗教极端势力对新疆的影响，在上世纪70年代末开始加强。由于落实党的民族宗教政策过程中出现一些偏差，导致宗教复兴和宗教狂热，埋下了隐患。苏联东欧解体后，“民族独立”等理论和口号在新疆广泛传播，分裂和暴力恐怖活动进入活跃期。2008年北京奥运举行前后，境外的分裂暴恐势力加强了渗透和破坏，通过发动“3·14”、“7·5”两起暴力恐怖活动，挑起民族冲突，制造恐怖气氛，以达到分裂中国的目的。

“7·5”事件后，新疆民族关系恶化。由于宗教极端势力的渗透和影响，“民族解放”、“建立东突厥斯坦共和国”等分裂意识进一步蔓延。民族隔阂加大，民族情绪增强，汉族和个别民族之间的边界越来越清楚。原来维汉混居的城市，出现抛售住房、向本民族居住区集中的现象，汉族与维吾尔族私人间的交流越来越少。宗教极端势力回升，地下经文班活跃。反对双语教学，不分良莠全盘保护传统文化。

外来宗教极端势力的蔓延扩散，加剧了新疆社会的焦虑紧张，使得两种民族主义冲突加剧，对垒博弈更为惨烈。

三、安边固疆须警惕两种民族主义极端化

建设平安和谐的中国边疆，必须警惕两种民族主义的极端化和泛滥。国家民族主义整合国家的努力，本位民族主义保护自身传统和文化的奋斗，均有其内在的合理性。但若各趋极端，势必损坏中国的边疆稳定，影响全国的稳定发展，威胁国家安全。相处之道，还应是“各美其美，美人之美，美美与共，和谐共赢”。

（一）关注经济承载力

出于理论正义和道义，政府对少数民族地区给予扶持援助，以期加快经济发展。但采取的是政府经济和计划经济的模式，大包大揽，忽视当地的民族构成、宗教信仰和传统文化，忽略当地人的主体性，不注意当地经济的承载能力，在低效、浪费的同时，往往激化原有的社会矛盾，造成发展震荡。

1. 调整援助模式，使广大民众受惠。以援助的方式加快新疆经济发展，应关注经济承载力，务必使援助的力度、投资的方向与原有的经济发展水平、当地的民族居民、传统宗教文化相匹配。应根据南北疆经济发展水平和承载力调整援疆模式和投资方向，减少发展震荡。大项目、能源开采，普通少数民族民众不可能参与其间。南疆的援助要以改善民生为主，援助项目和资金更多投入农业、畜牧业、果业、初级加工业，使普通民众能在发展中受惠，让百姓有活干有钱挣有盼头，提升幸福指数。

2. 确认发展的主体是新疆人。在新疆的经济发展过程中，必须考虑发展的主体性。毫无疑问，经济发展的第一受益人应当是新疆本地人，他们应该在这一波发展中增加就业、提高收入。如果新疆人在发展和加速发展中普遍感到被边缘化，收入没有明显提高而物价飞涨，当地财政没有从发展中得到相应回报，新疆的社会稳定就很难得到改善。

3. 优先发展职业教育，提高就业率。2011年，新疆少数民族初中毕业生升高中为47.64%，南疆三地州更低，有相当数量的青少年不能接受高中教育从而过早进入社会。喀什地区，2012年初中毕业升普高的为33.61%，高中和中职教育发展滞后。库车县初中毕业升普高为32%，升中职学校只有7%，每年约有7000名未能升学的初中毕业生直接进入社会，他们就业能力低，不少人成为社会闲散人员，增加了社会不稳定因素。

援疆的内容和手段应以扶持当地内生性发展能力为主，大力促进当地的教育事业，促进当地劳动力的就业和增收。九年义务教育之后，建议再加上3年的职业教育，帮助学生有一技之长，以拓宽就业面。援疆省市可以招收初中毕业生到自己省市的中职学校，学习新疆亟须的实用专业技术，然后回到新疆就业。新疆的国企应把招收少数民族员工当作“硬指标”，承担起社会责任。endprint

（二）提升社会治理能力

1. 对暴恐事件分而治之。建议将暴恐事件按性质区分为“政治性暴恐事件”、“一般性暴恐事件”。有明确政治诉求的为第一类，其他的归入第二类。有政治诉求的事件是分裂国家的政治行为，应重拳出击，斩草除根以绝后患；一般性的事件，应该和内地处理类似事件的方法相同，作为治安或刑事案件。

2014年5月6日发布的中国首部国家安全蓝皮书《中国国家安全研究报告（2014）》，将2013年以政府机构和军警为主要袭击目标的10次暴恐事件定性为“恐怖活动”。这是官方第一次明确地将暴恐事件进行分类定位。

对暴恐事件分类目的是为了准确定性和定位，采取有针对性的社会对策和社会政策来处理。迷信国家暴力，简单的以暴制暴，并不能减少暴恐发生率，还会陷入暴力循环。准确定位可以避免放大暴恐事件的社会影响和心理影响，减少负面作用。

2. 依靠信任两个大多数，真正实现源头治理。维护稳定、长治久安，从根本上来说是一场争取人心的战斗。只有依靠和信任少数民族最大多数的干部和群众，才有可能形成“拉力”，凝聚人心，打击极少数的宗教极端分子和分裂分子。如果以民族划界、以宗教区分，就会造成“推力”，把多数干部群众推到对立面，从根本上动摇政府的执政基础，更不能实现边疆稳定。“非我族类，其心必异”的封闭守旧思维，只会自外于其他民族，无法实现和睦的民族关系。

中华文化数千年来绵延发展，形成多元一体的中华民族，其中一个很重要的原因，就是中原文化对四周少数民族的吸引力和拉力。中国共产党在新民主主义革命时期，正是凭借着依靠广大人民群众，才取得了政权。今天，汉族人口众多，经济文化发达，更应该对“文化吸引力”有充分的自信。

（三）提高对宗教事务的管理能力

对于没有宗教传统的汉民族，对于信奉唯物主义的执政党，如何管理几乎全民虔诚信仰宗教的少数民族，如何对待挟宗教思想日益极端化的本位民族主义，的确是一个重大的挑战。

应对威胁稳定的分裂主义、恐怖主义和宗教极端势力，不能仅仅靠发展经济和改善民生，既要有铲草除根、高压严打的刚性手段，也要有釜底抽薪、源头治理的柔性方略。需要刚柔相济，法治与德治相结合，标本兼治。

应重视发挥宗教的正向功能，减少“与宗教为敌”的刚性行政带来的逆反对抗。物质主义不可能消灭或取代宗教，宗教是民众的精神需求，是民生需求的一部分，一定要像重视经济发展一样重视民众的宗教需求。堵后门不要忘记开前门，禁止非法、打击违法犯罪的同时也要保护合法、加以引导。一定要改变目前对宗教不会不敢不善于进行积极正面引导，“围追堵截”的办法，提高治理社会的能力。

1. 严厉打击恐怖犯罪团伙。对恐怖团伙和非法宗教活动，要重拳出击，对重点人物、重点地区实行布控，稳准狠地打击，务必做到尽量铲草除根。

2. 压缩原教旨主义派别瓦哈比派的活动空间。近十余年来各种暴力恐怖事件，大多是极端瓦哈比派恐怖分子策划实施的。瓦哈比派早在19世纪末便传到新疆，由于受到传统逊尼派的压制，长期得不到发展，信徒很少。上世纪80年代，瓦哈比派借助宗教信仰自由政策，十余年间由几千人迅速发展到数万人。90年代末虽严厉打压，但2009年“7·5”事件后，瓦哈比派又得到迅速发展。据新疆有关单位调查，目前南疆的瓦哈比派约占信众的40%，和田地区约占50%。

可以借助逊尼派即多数传统温和穆斯林的力量，压缩极端瓦哈比派的活动空间，打击瓦哈比宗教极端分子和团伙。

3. 制定《新疆宗教工作管理条例》，规范宗教工作。全世界200多个国家的宪法中，142个具有和宗教信仰相关的条文。目前有十多个国家制定了宗教法，其中大多都有打击宗教极端主义活动及组织的条文。哈萨克斯坦议会下院2011年9月2日通过《宗教活动和宗教组织法》草案。应借鉴国外的宗教法，制定适合我国国情的宗教法。建议在我国宗教法出台之前，制定新疆《宗教管理条例》。

4. 引导伊斯兰教世俗化。原教旨主义和宗教极端分子借宗教改革为名，否定传统逊尼派中国化的礼拜习俗，鼓吹“去中国化”或“去儒化”，企图把中国的伊斯兰教“阿拉伯化”。对此应有足够的警惕并采取相应措施。

5. 重点宣传伊斯兰教经典中禁止恐怖行为的内容。参与恐怖活动的大多数人并不了解真正的伊斯兰教教义。中国伊斯兰教协会负责人介绍，伊斯兰教是和平的宗教，恐怖分子打着宗教旗号，歪曲宗教教义，煽动进行所谓的“圣战”，完全背离了伊斯兰教的精神。

应组织有关人员深入研究，介绍各国伊斯兰教法、教规中反对和惩罚恐怖行为的事例，补充到《卧尔兹》中，鼓励阿訇、毛拉宣讲。伊斯兰教经典明文禁止恐怖行为。传统伊斯兰教法中，从事恐怖行为（Muharaba）者可处以下四种刑罚：砍掉相对应的手和足；流放；死刑；钉在十字架上。

建议组织专家和神职人员，准确阐述“殉教”和“信后世”观念，告诫年轻人珍惜生命，重视现世，不要上当受骗，被恐怖分子煽动引诱进行恐怖非法活动。

6. 满足信众学习宗教礼仪的需求，通过报刊、网络等媒体讲授穆斯林必须掌握的一般宗教用语和基本礼仪。新疆的地下经文班，长期以来是极端宗教势力培养、训练暴恐后备力量的温床，政府一声令下，关闭所有的经文班，禁止阿訇毛拉私自带徒授经。全区以前有4所培养伊斯兰教职业宗教人士的经文学校，亦关闭只余一所。但搜查、发现、关闭措施毫不奏效，地下经文班和政府玩起了猫和老鼠的游戏。其屡禁不止的根本原因，在于广大穆斯林家长希望自己的子女学点基本的伊斯兰经文知识。他们认为，作为穆斯林应该懂得基本的经文知识和宗教礼仪，如做礼拜和参加葬礼、婚礼等，必须口诵经文。应该满足人们的需求，在报刊、电视、网络上讲授基本的经文知识和宗教礼仪知识。endprint

7. 在中学开设《宗教常识》选修课。目前有不少国家在中学开设宗教课选修课或必修课。俄罗斯学校从2012年在全国各地中学开设一个学期的宗教课。哈萨克斯坦也在高中开设宗教课。各国开设宗教课的内容不尽相同，以介绍宗教常识为主。通过宗教常识课，向学生介绍各种宗教教义和历史，使他们有开阔的视野、包容的心态，能够理性地对待各种宗教。开设宗教常识课有助学生树立科学的宗教观，形成包容多种宗教的理念，不易为恐怖分子洗脑、煽动或利用，有助于建立信仰宽容的社会，加强国民团结。

（四）弘扬优秀传统文化，建设和谐新疆

1. 教化要重视方法。双语教育是造福少数民族的一项语言政策和措施，但好事要办好，不能强加于人。推进双语教育要遵从教学规律，首先培养相当数量的既掌握少数民族语言也掌握国家通用语言的合格师资。对新疆的援助要将推动教育文化事业发展放在第一位，倾全力帮助新疆尤其是南疆地区成长起一大批现代化发展需要的人力资本，促进其自我发展能力的形成。双语教育也要考虑民众的心理接受程度，尊重他们的选择权。

2. 保护和传承优秀传统文化。宗教极端主义和恐怖团伙排斥传承已久的民族风俗习惯，排斥现代文明和现代生活，排斥本民族传统服饰和现代流行服饰，强迫年轻男子留大胡须，强迫女子蒙面，着“吉里巴甫”服饰；排斥传统艺术如音乐舞蹈等，反对抽烟、喝酒等习惯。宗教极端主义的影响逐渐扩散到普通民众，不仅维吾尔族聚居的南疆，近年北疆的一些地区也受到消极影响。

应大力弘扬民族传统文化，文化部门的援助新疆项目应投资于保护和传播少数民族的传统文化。维吾尔族传统的音乐、舞蹈、服饰有非常丰富的内容和深厚的文化积淀，是中华民族文化宝库中的璀璨明珠。在新疆大力保护和弘扬维吾尔民族的传统文化，可以很好地抵制宗教极端主义的消极影响。应制定保护民族传统和习俗的政策和法律，违者依法处理。

3.培养爱国的少数民族文化名人，起示范和表率作用。少数民族文化名人对本民族有直接的示范表率作用，影响重大。应有计划地培养一批爱国、有良好专业知识、人格魅力和社会责任感的文化名人，作为民族地区现代文化发展的引领者和推动者。为他们提供平面媒体和新媒体的平台，旗帜鲜明地反对原教旨主义，反对回到中世纪，反对自我封闭。少数民族的文化精英应引领社会文化思潮的发展方向，引导民众建设开放、包容的现代社会。在发生突发事件或重大事件时，通过他们传递正确信息，引导民众舆论，澄清消除民间谣言。

4. 开展各类传统民族艺术比赛。建议各级政府组织各类传统民族艺术比赛，进行乡镇、县、市、州的体育比赛、文艺汇演、传统音乐舞蹈比赛、传统民族服装大赛等。通过张扬传统民族文化，抵制极端瓦哈比的扩散和影响，消解宗教极端主义的负面影响。

新疆电视台及广播电台，可以举行“新疆好歌曲”、“新疆好声音”、“新疆舞林大赛”、“新疆星光大道”等综艺类的比赛，在新疆掀起传统民族文化热潮，抵制原教旨主义的宗教极端势力的负面影响，化解暴戾之气。endprint