关于提高公务卡使用率的探讨——以北京市大兴区为例

●张程远

关于提高公务卡使用率的探讨
——以北京市大兴区为例

●张程远

全面推行公务卡制度改革，是财政管理科学化和精细化的内在要求，是建设廉洁高效政府的需要，是深化和完善国库集中支付制度改革的重要内容。北京市大兴区自2008年开始推行公务卡制度改革以来，改革覆盖面迅速扩大，公务卡发卡量快速增长，在减少单位现金的使用,方便单位用款，提高单位财务管理水平和财政资金使用效益方面取得了比较好的效果，但是也存在着使用率有待提高等问题。本文结合北京市大兴区公务卡制度改革实际情况，积极探讨进一步提高公务卡使用率的方法。

公务卡是指预算单位工作人员持有的，主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡，公务卡既具有一般信用卡所具有的授信消费等共同属性，同时也具有财政财务管理的独特属性，即公务卡作为一种新型财政财务管理工具，将财政财务管理的有关规范与银行卡的结算方式有机结合。北京市大兴区于2008年开始推行公务卡制度改革，按照先试点、后扩大、再全面推开的原则，有计划、有步骤地分七个批次稳步推进公务卡制度改革。2012年，根据《北京市财政局关于全面推进公务卡制度改革的通知》（京财国库〔1278〕号）文件要求，在区本级所有预算单位全面推开。单位积极使用公务卡进行公务消费的结算，能够有效减少现金的使用，减轻财务人员工作量、方便单位工作人员用款，提高公务支出透明度和单位财务管理水平，但是由于公务卡的使用受到传统观念、支付习惯及刷卡环境等多种因素制约，提高公务卡的使用率成为公务卡制度改革中必须克服的一大难题。有效解决公务卡使用率偏低的问题，既是深化国库集中支付改革、健全现代财政国库制度和加强财政管理的需要，也是当前加强党风廉政建设和防治腐败工作的必由之路。

一、北京市大兴区公务卡改革实施情况

（一）制度建设情况

该区于2008年出台 《北京市大兴区人民政府关于印发大兴区行政事业单位公务卡制度改革实施方案的通知》（京兴政发〔2008〕45号）文件，公务卡制度改革工作正式启动。2009年结合该区实际情况出台《北京市大兴区行政事业单位公务卡管理暂行办法》（京兴财〔2009〕35号）文件，对公务卡的日常管理、支付管理以及财务报销管理等内容作出规定；2013年针对单位“有卡不用”的问题，出台了《北京市大兴区财政局关于实施区级预算单位公务卡强制结算目录的通知》（京兴财〔2013〕123号）文件，进一步明确了必须使用公务卡结算的范围，规范单位公务支出管理；2014年为进一步规范预算单位现金提取和使用，出台了《北京市大兴区预算单位现金提取和使用管理办法》（京兴财〔2014〕236号）文件，为公务卡制度改革落实进一步提供了保障。与此同时，要求各公务卡改革单位结合本单位工作实际逐步建立完善本单位公务卡相关管理制度。

（二）改革落实情况

该区自2008年开始推行公务卡制度改革以来，改革覆盖面迅速扩大，公务卡发卡量快速增长，截至2011年年底，在全区59家一级预算单位已经全面推开，2012年，将区本级全部二级单位纳入改革范围，公务卡制度改革实现了在区本级全面覆盖。目前，该区开展公务卡业务的银行共有3家，分别是工行、农行和建行的大兴支行，尚未延伸至其下属网点，各单位原则上选择本单位零余额账户开户行办理公务卡，但零余额账户在北京农商银行的单位因农商行未开展公务卡业务只能跨行办理。各预算单位本着保证工作正常开展的原则确定办卡人员范围，全员办卡或根据工作岗位实际需要办卡。截至2012年末激活卡比重仅占累计发卡数量的四分之一，2013年公务卡强制结算目录出台后，“休眠卡”比重大幅下降，近年来随着公务卡制度改革的不断深入推进，能够适应公务卡制度改革并积极使用公务卡进行公务支出结算报销的单位越来越多，公务消费的笔数和金额都呈现出逐年递增的趋势，公务卡消费金额每年增幅都在30%以上。改革单位财务人员普遍反映实行公务卡制度改革后，减少了现金的提取和使用，而且使用公务卡进行支付不受“千元”以上必须使用支票的限制，切实减轻了日常工作量，用公务卡结算方便快捷又安全，而且能够起到提高单位财务管理水平和财政资金使用效益作用。根据北京市财政局通报的各区县公务卡改革进展情况，大兴区公务卡制度改革成效明显，公务卡改革单位比重、发卡量、报销金额均名列前茅。

（三）改革存在的问题

一是公务卡制度改革尚未深入到乡镇。目前该区公务卡制度改革已经在区本级预算单位全面推开，乡镇、街道仍是公务卡制度改革尚未覆盖的 “盲区”，公务卡制度改革覆盖面有待扩大。二是仍有部分公务卡改革单位不积极参与改革。根据从有关部门了解的情况，有的单位不严格执行公务卡强制结算目录的规定，不严格控制现金的使用范围，公务卡制度改革的执行落实仍需加强。三是代理银行和网点有待增加。目前只有工行、农行和建行大兴支行能办理公务卡还款业务，导致部分改革单位必须跨行办理公务卡还款，而且许多办公地点在乡镇的单位无法选择附近银行网点就近办理还款业务。四是代理银行服务质量有待提升。主要是刷卡环境不能满足目前公务支出的需要、代理银行不能及时反馈资金还款信息以及办卡手续和还款流程不够简化的问题。

二、影响公务卡使用率的原因分析

公务卡改革单位“休眠卡”的存在严重影响了改革的深入推进，进一步提高该区公务卡使用率成为目前必须攻克的难题，这一难题如果能够得到解决，该区的公务卡制度改革将向前迈出标志性的一大步，公务卡制度改革的效果将更加显著。影响公务卡使用率的原因主要有以下几方面：

（一）公务卡蕴含的廉政价值让单位本能地对公务卡产生排斥

长期以来，由于现金支付透明度较低、难于监管，实践中存在着凑票报销、虚开发票等问题，而使用公务卡结算，在一定程度上让公务支出 “雁过留声、消费留痕”，是目前国际公认的解决现金支付问题最有效的工具和手段。国家最初建立公务卡制度，推行公务卡制度改革，“反腐”就是目的之一，而部分单位的公务消费中存在着或多或少的不规范因素，使得单位对比现金结算更加透明的公务卡望而生畏。

（二）消除持卡人使用公务卡的顾虑以及刷卡环境的改善都需要一个过程

从未接触过信用卡的持卡人往往存在以下几种顾虑而不愿使用公务卡进行结算：一是长期使用现金支付，根本不知道公务卡应该如何使用；二是怀疑个人信息安全及支付安全不能得到保障；三是有可能会因为个人消费及公务消费没有及时偿还而产生滞纳金甚至影响个人信用，从而影响今后办理贷款等。此外，公务卡受理环境有待进一步改善。有些商家因为手续费等成本问题不愿布设POS机，信用卡网络系统不通畅，刷不了卡的现象时有发生，这些都在一定程度上使公务卡的使用受到制约。

（三）公务卡相关系统建设有待完善

一是由于该区预算执行动态监控系统主要依托预算执行系统业务数据而不是与银行系统数据衔接，实现对单位频繁、大额提现进行有效监督和管理还有一个过程。二是单位进行公务卡还款操作的辅助业务系统与银行的系统之间进行数据额传递时，有数据传递不及时、不完整的问题发生，系统还有待完善。

（四）对公务卡执行情况的监督不到位

对公务卡改革单位执行制度情况的监督检查主要由审计部门承担，而区审计局每年都是抽取部分单位进行审计检查，对受查单位未严格落实公务卡制度的情况提出整改意见，所以对于未被抽查到的公务卡改革单位规避公务卡管理制度、不规范执行公务卡管理制度的情况监管仍不到位。

三、提升公务卡使用率的可行性建议

（一）采取多种形式加大宣传培训力度

一是联合银行部门对改革单位进行宣传和培训，提高预算单位对公务卡的全面认识。公务卡作为一种现代支付结算工具，既可以用于公务消费又可以用于个人消费，因其具备一般银行贷记卡的共同属性以及财政财务管理的独特属性，组织培训时应联合银行部门从财政和银行这两个不同的角度对公务卡的特点、功能、使用方法、还款等诸多问题进行详尽的介绍，加深持卡人对公务卡的全面认识。

二是邀请公务卡改革先进单位的财务人员进行经验交流。因为改革单位的财务人员直接从事具体的财务工作，从收集原始凭证到还款系统操作都是经过实践了的，在这个过程中会有一些更加细致深入的体会和经验，由他们作介绍最真实从而也更加有说服力，更容易消除单位使用公务卡的种种顾虑，让单位能从思想上接受公务卡这样一种新型的结算方式，主动提高公务卡的使用率，最终形成良好的主动用卡、自觉用卡氛围。

三是在金财专网上设置公务卡业务专栏方便财务人员查询有关资料。制作对持卡人的公务卡使用手册、对财务人员的还款操作手册及关于公务卡常见问题的答疑手册，将相关政策文件及手册挂在网站上方便大家查阅，及时处理单位遇到的各类问题，力争不打击单位用卡的积极性。

（二）完善公务卡相关配套制度建设

一是要求各单位应结合公务卡强制结算目录、现金管理办法和本单位实际，严格限定单位现金使用范围，制定刚性的公务卡使用制定，比如规定“公务支出具备刷卡条件的必须采用公务卡结算，如不使用公务卡进行结算要说明原因并且经过单位领导批准。”最终形成原则上应使用公务卡进行结算，特殊情况下才可以使用现金进行支付的局面。

二是结合现金管理办法的规定，依托预算执行动态监控系统，加强对公务卡改革单位现金提取和使用的监管。在现金管理方面，对单位大额、频繁提取现金进行重点监控，及时和预警频繁的单位进行沟通，对监测到的违规情况进行核实处理，严格控制单位现金的提取和使用。

三是加强对公务卡执行情况的监督检查。目前该区公务卡制度建设比较完善，但是对于改革单位的执行落实情况掌握的仍不到位，应不定期开展公务专项检查，对公务卡改革单位的制度建设、公务卡使用报销情况、强制结算目录执行情况等方面进行摸底检查，不定期对现金使用量大的单位进行重点抽查，深入了解改革单位的执行落实情况，发现问题要求单位及时整改。

（三）进一步提升银行服务质量

进一步加强和银行部门的沟通，协调授权支付业务代理银行积极开展公务卡业务，增加公务卡代理银行，方便改革单位选择本单位授权支付业务代理银行办理公务卡，同时也为今后实行乡镇公务卡制度改革奠定基础；协调公务卡代理银行增设代理银行网点，方便办公地点在乡镇的改革单位就近办理公务卡相关业务；完善公务卡代理银行的信息传递系统，及时传递数据，保证数据质量，力争不给单位造成还款不便；进一步改善刷卡环境，扩大POS机的布设覆盖面；优化公务卡申办流程，提高办卡效率。

（四）疑难问题及时上报寻求上级单位的指导和帮助

改革单位反映的公务卡额度包含在个人信用额度总额内，从而导致使用公务卡进行公务消费后占用额度影响其他个人信用卡透支额度，造成持卡人生活不便的问题，是整个银行公务卡产业的普遍性问题，存在制度设计上的缺陷，对此该区及时向市局反映问题寻求指导和帮助，为进一步完善公务卡制度设计献计献策。

（五）逐步将公务卡制度改革深入到乡镇、街道

一是开展对乡镇、街道的公务卡业务培训，讲解推行公务卡改革的必要性、普及公务卡改革相关概念；二是组织准备开展公务卡业务的银行和软件公司进行业务对接，做好前期系统开发工作，为顺利开展公务卡业务做好前期技术支持；三是做好前期调研工作，深入基层了解乡镇、街道的工作特点，了解乡镇、街道实行公务卡制度改革的困难，积极探索解决方法；四是结合各乡镇、街道具体情况，争取在条件成熟的乡镇、街道实行公务卡改革试点，再逐步扩大改革覆盖面。■

（作者单位：中央财经大学）