如何监管“不作为”？

如何监管“不作为”？

话题嘉宾

肖鹏：中央财经大学财政学院院长助理，教授，经济学博士，全国政府预算研究会秘书长，中国会计学会政府与非营利组织会计专业委员会理事，研究领域为公共预算和政府会计，教育部视频公开共享课《财政学》课程的主讲教师之一

李建军：西南财经大学财税学院副院长，副教授，经济学博士，研究领域为财税理论与政策

章荣君：南京理工大学公共事务学院副教授，主要研究方向为基层治理，当代中国政府与政治

乔新生：中南财经政法大学法学院教授、中青年研究中心副会长兼副秘书长

王丛虎：中国人民大学国家发展与战略研究院、公共管理学院副教授，财政部中国政府采购网咨询专家，研究领域为政府法治与应急管理、政府采购与公共资源交易、廉政建设与反腐败等

王 飞：河南省驻马店市财政局纪检监察干部，高级经济师

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

近日，国务院大督查第一批问题处置结果公布，经监察部审核，辽宁、吉林、安徽、福建、四川、甘肃、青海7省对59名干部在审批、决策和监督等政策执行过程中懒政怠政、失察失职渎职等不作为问题，给予相关责任人相应处分，个别违法者受到刑事处理。其中涉及地厅级5人、县处级20人。此次调查处理主要涉及如下问题：

甘肃省庆阳市规划局未执行已取消的行政事业性收费相关政策，变相违规收费。

吉林省四平市在落实国家下达的2014年棚户区改造任务中有8165套未按时限要求开工，并虚报完成任务量和整改情况。

安徽省淮南市在落实国家下达的2014年保障性安居工程建设任务中有11091套未按时限要求开工，并存在虚报开工任务及违规分配保障性住房问题。

辽宁省本溪满族自治县旧楼改造工程招投标中发生串标，有关部门和人员受理群众投诉不作为、乱作为。

福建省华安县、四川省古蔺县以虚假文件取得中央关闭小企业补助资金，四川省酿酒研究所以弄虚作假方式获取中央中小企业发展专项资金，青海省原海东地区和海南藏族自治州以虚假材料套取中央专项资金等行政不作为问题。

据悉，这是国务院大督查之后有关地区严格问责的第一批处理结果。目前，国务院有关部门正在对财政资金沉淀、中央预算内投资项目拖延、土地闲置问题和重大民生项目落实中存在的问题，开展调查处理，依法依规进行问责，结果将适时向社会公布。

施政之要，贵在落实。有令必行、有禁必止，确保政令畅通是建设法治政府、责任政府的重要内容，最近一段时间，个别地方不同程度存在不干事、不作为的现象。比如，有的地方对明确的任务不抓落实，确定的项目迟迟不开工，下拨的预算内资金不及时支付；一些领导干部该负的责不负，该干的事不干，“只要不出事、宁愿不做事”，推诿扯皮，敷衍塞责，抓而不紧、执行不力，严重影响了当地经济社会发展和民生改善，人民群众对此反映强烈。这次大督查中发现的问题，有不少就是一些领导干部不作为、懒政怠政造成的。行政不作为会有怎样的积弊、影响？“不作为”的根源何在？如何监管“不作为”以防止行政权力的缺位造成的危害？本期监督沙龙从日前公布的国务院问责“不作为”的大督查公开结果出发，就如何监管“不作为”展开探讨。

国务院大督查问责“不作为”

主持人：对于背景材料中提及的此次督查处理的不作为、庸政懒政等问题，您怎么看？对于此次国务院大督查首次问责行政不作为的行动，您又作何评价？

肖鹏：背景材料中提到的官员不作为、庸政懒政等问题，一方面，影响了中央统一政令的畅通直达，影响了政策目标的实现；另一方面，也恶化了干部与企业、群体之间的关系，影响了政府执政的公信力。国务院大督查，问责行政不作为，有利于中央统一政令的贯彻落实，也有利于警示干部重视作风问题，在其位，谋其政。

章荣君：从现有的情况来看，不作为、庸政懒政等问题是由多方面因素造成的，我想主要可以分为这样几点：第一，主要领导干部履行职责意识和为纳税人服务意识不强，并没有从思想上把为民服务的意识化为外在履行职责的行为。第二，由于相关事项涉及各种利益的博弈，从千头万绪的利益关系中，真正执行国家政令，势必会打破现有的利益格局，可能会引起一定的矛盾和问题，而这些矛盾和问题又可能造成社会稳定问题。因此，在稳定压倒一切的态度下，一些领导干部情愿“不作为”，也不愿意自找麻烦。可见这已经走进了一个恶性循环的怪圈：执行政令——破坏利益格局——计划矛盾——造成不稳定——不作为——维持现状。第三，之所以出现这么多不作为、庸政懒政等问题，其根本原因在于监督不力。所有政策政令的执行，必须同时跟进相关的监督措施。从结果上来看，这些不作为、庸政懒政等问题不仅影响了国家意志的贯彻执行，也影响了民生的改善和社会经济的发展。

国务院大督查首次问责行政不作为的行动，事实上是对存在不作为、庸政懒政等问题而采取的积极措施。试图通过这次督查来解决当前存在的问题，其意在理顺政令的畅通机制，从而最终尽快地实现民生改善。也可以把它看作是公共政策跟进的一个纠偏机制。

李建军：大督查对发现的问题进行切实的问责，这对于纠正政府中存在的不作为、庸政懒政有积极作用，显示了中央政府建设法治政府、责任政府的决心。一些地方存在不作为现象降低了行政绩效，增加了公众的经济社会活动成本，背离了政府和公务人员的基本行为准则要求，严重地损害了政府的公信力；通过行政问责甚至刑事处理，有助于减少一些地方存在的不作为现象。但应该看到，解决不少地方不同程度存在的不作为问题，仅靠国务院的督查是难以有效实现的，这需要各地方都建立行之有效、落实有力的问责制度，并辅之以有效的激励约束机制，更多靠各地方的制度构建和有效运行来克服可能出现的不作为现象。

乔新生：当前中国的行政体制存在的最大问题就在于，只能自上而下督促各级行政机关严格依法办事，但是如果下级机关及其工作人员不依法办事，那么，督察行为往往会产生滞后效应。换句话说，由于缺乏自下而上的监督，导致一些下级机关及其工作人员在执法的过程中阳奉阴违，敷衍了事。解决这个问题的根本出路就在于，充分发挥人民代表大会制度的作用，由同级人民代表大会监督同级政府，因为只有这样，才能理顺我国的行政关系，也只有这样，才能充分发挥人民代表大会制度，形成自下而上的监督体制。

王丛虎：行政不作为、庸政懒政是不履行法定职责、不履行法定义务的表现，更是违背职业伦理的表现。不仅于己不利，更是危害国家、人民的利益。国务院作为中央人民政府，代表着国家和人民的利益对那些不作为的官员进行监督检查，并对其违法行为作出处理是符合民意，更是恰逢其时的。

王飞：从督查处理的问题看，一些地方和部门对抓落实的认识还有偏差、作风不够扎实；重布置、轻落实，有令不行、有禁不止，推诿扯皮、敷衍塞责等现象时有发生；选择性执行、象征性落实等问题不同程度存在。党的十八大以来，新一届中央领导集体以踏石留印、抓铁有痕的作风加大督促检查力度，为各项重大决策部署落地生根、早见实效发挥了重要作用。

肖鹏：这些现象反映了由于为官不作为带来的预算执行进度过慢、形成财政存量资金、公共投资和公共服务提供不到位等一系列问题。这种不作为或者由于审批手续繁琐带来的工程开工进度慢、预算进度执行慢等问题，一方面，影响了中央统一的宏观调控能力，财政执行进度的账面数据和实际数据间存在一定差距，另一方面，也影响了公共服务提供的数量和质量。

李建军：审计资金的沉淀原因是多方面的，有政府和部门不作为问题，也有资金分配制度不合理、配置不当问题的原因，还有资金拨付程序、拨付时间和使用调整相关制度不合理的原因。针对个别重大工程投资进度滞后工程计划等现象，可能不同的事项原因不同，原因也具有多样性，政府不作为、不履责、无效率也是一些项目和工作进展滞后的原因。消除不作为现象，建设责任政府、高效政府，是现代政府的基本要求，也是政府存在的基础；在当前经济形势下，这也是降低经济社会运行成本，为经济社会发展营造良好环境，激发大众创业、万众创新，实现经济转型升级和社会文明和谐的内在要求。

章荣君：从这些现象反映出民生改善的供求机制的实现上出现了问题，而问题的根本原因就在于地方官的不作为。危害性可以从上下两方面来说，从上而下来说，官员不作为造成国家政令不畅，国家公共政策难以落实到位，因此造成政策悬浮，不能接地气。老百姓能够感受到政策阳光雨露却享受不了，致使改善民生的公共政策成为老百姓“画饼充饥”的愿景。从下而上来说，由于政府官员的不作为导致政策不能落地，急需要阳光雨露进行滋润的民众也会因此觉得国家的政策是口惠而实不至，严重败坏了党和政府的形象。此外，由于官员的不作为往往会造成大量改善民生的资源被闲置乃至浪费，给国家和人民带来巨大损失。主持人：实际上，很多问题都与为官不作为密切相关。今年“两会”上国务院总理李克强谈到两种值得警惕的反常现象，第一，从近年审计情况看，发现有大量资金沉淀：一方面民生需求“嗷嗷待哺”，另一方面大量资金却趴在账上 “呼呼大睡”。第二，去年个别领域重大工程投资只完成一半左右；全国建设用地已供土地使用率只有50%左右。这些现象反映出什么问题？对于不作为的积弊和危害您作何分析？

乔新生：中国的财政体制和财政管理理念正处在深刻的变革之中，究竟是实行财政联邦主义还是中央集权主义，学术界和中国的财政系统存在着分歧。笔者认为，我国应当慎重考虑财政联邦主义，尽可能下放财政权力，充分发挥地方人大及地方政府的积极性。全国人大常委会刚刚通过了2015年地方政府债务限额决议，允许地方政府在批准的限额之内充分发挥积极的财政政策，促进地方经济的发展。这从一个侧面说明，中央正在考虑进一步调整中央政府与地方政府的财产权力，充分发挥地方政府财政的积极性和主观能动性，让地方政府更好地运用财政税收杠杆手段促进地方经济的发展。地方政府不作为，可能与地方政府缺乏积极性有关。只有进一步改革我国的财政管理体制，调动地方政府的积极性，才能有效地破解当前我国地方政府在财政上的不作为现象。

王丛虎：在反腐败的高压态势下，不少官员受制于其震慑，又加之原本有“利”可图，而现在既不敢伸手，又无“利”可图，为此也就失去了履职的驱动力。这种情况下的不作为，既反映了一些官员的价值观扭曲、行政伦理的缺失，当然也反映政府绩效管理出现了偏差。其危害是显而易见的，一方面是中央好的政策得不到落实、民众得不到实惠，甚至连政府的基本职责也得不到履行；另一方面是政府的公信力将大打折扣，也使得政府与民众关系更加紧张。

王飞：一些领导干部中的“不作为”，就是“食其禄，不忠其事”，“在其位，不谋其政”。“不作为”的后果很严重，影响很恶劣。权力意味着责任，当干部首先要干事。那些“不作为”式的“好好先生”，看似不争权、不争利，甚至清廉，其实是把人民赋予的权力变成一种摆设，耗费国家资源却没有产出相应的治理绩效。在实现中华民族伟大复兴中国梦的今天，干部 “懒政怠政”、“不作为”已成为改革和发展路上的绊脚石，严重影响了上级政策的落实和民生的改善，社会经济发展进程受阻。

肖鹏：原因在于当前经济新常态下，在构建制约和监督权力运行的制度框架，将权力关进制度的笼子里后，为官从政的风险越来越高。官员们形成一种“只要不出事、宁愿不做事”的心理。在干部的考核机制上，对于“五型”干部没有形成有效的惩罚机制。

李建军：为官不作为的核心原因在于我国的官员或公务员的任免机制、激励考核机制和监督问责机制存在一些问题。公务员存在事实上的铁饭碗,变相的终身制，没有切实的考核评价和激励约束，监督低效、问责乏力。

章荣君：在笔者看来为官不为主要由如下因素造成的：其一，如前所述，各种改革推进和政策的贯彻执行一定会打破现有的利益格局，极有可能引发不稳定因素。而在稳定的压力下，地方官员具有一定的稳定焦虑情绪，他们由于害怕引起不稳定的问责，因此持有“明哲保身”态度，对改革的推进和政策的贯彻采用不作为以应付了事。其二，矫枉乱作为而引发的部分官员心理恐惧而诱发不作为。如今的“八项规定”和“六项禁令”实施以来，官场的乱作为受到了极大压制，这种对反腐的高压态势，使得部分官员在权力运用中由于边界不明确而导致的作为产生心理阴影，因而索性选择不作为。其三，绩效评价不当而引发的官员不作为。现有的政绩评价机制难以充分调动地方官员作为的积极性，难以发挥激励机制的作用，所以部分官员消极地选择不作为。

乔新生：当然，从大的方面来说，我国反腐败的确滋生了一些新问题。部分地方政府官员认为，不干事不惹事。如果大刀阔斧，容易损害既得利益集团的利益，他们会千方百计地影响着自己的晋升，因此，能推就推，少做少错，成为当前一些领导干部的座右铭。解决这个问题的根本出路就在于，加快我国行政体制改革的步伐，让那些不作为的官员成为热锅上的蚂蚁，不得不快马加鞭。主持人：全国人大代表、安徽省安庆市委书记虞爱华曾总结为官不为“五型”：“打盹型”，精神萎靡不振、遇事装聋作哑；“木偶型”，工作不推不动，甚至推而不动；“太极型”，有问题左躲右闪，遇矛盾上推下卸；“比划型”，用会议贯彻会议，以文件落实文件；“说唱型”，动口不动手，务虚不务实。为官不为，究竟原因何在？

王丛虎：为官不为的原因是多方面的，但总的来说可以做如下归纳：第一是不作为的官员本身的问题，如其世界观、价值观、人生观发生了偏离。当然，也有其能力的问题。第二是考核奖励机制问题。如果“干”与“不干”一个样，当然也就起不到奖勤罚懒的作用。第三是干部选拔任用出了问题。如果积极作为、大胆创新的官员不能得到很好任用，反而是逢迎巴结、只说不做的人得到提拔，当然会挫伤官员履职的积极性。第四是社会环境和文化氛围的问题。长期以来，我们尚处于 “当官做老爷”、“千里来做官为了吃和穿”、“有权不用过期作废”等封建思想的影响中，并没有完全形成 “人民公仆”、“为人民服务”、“公务员要有不为名利、专为公益之心”的良好氛围，等等。

王飞：造成为官不为现象的原因是多方面的：思想层面讲，这是缺乏为人民行使权力的公仆思想和服务意识。利益层面讲，是由于个人利益驱动而导致“不作为”。对于腐败分子而言，“不作为”是基于对腐败的风险与收益之间比例关系的算计。在过去反腐压力不大的一定时期里，他们通过腐败行为可以获得大量私利却很少被发现和惩处，往往会争取一切机会钻制度与法律的漏洞而“乱作为”;而在当下强力反腐的高压情境之下，“乱作为”代价太高，于是转而选择“不作为”。 制度层面讲，选用干部制度和监督约束机制仍有漏洞。

多措并举防治“不作为”

肖鹏：这种不作为的问题在相关部门的蔓延，也反映出当前经济运行中的困境。公司和企业的投资风险比较高，没有好的投资项目，不主动进行招投标、投资是国有企业的一个次优选择。从深层次而言，在构建制约和监督权力运行的制度框架，将权力关进制度的笼子后，为官从政的风险越来越高。官员们形成一种 “只要不出事、宁愿不做事”的心理，主动地不作为。在当前保增长、刺激经济的背景下，企业的不作为影响了中央统一宏观调控政策效力的发挥。

章荣君：从上述情况来看，主要是两个方面出现了问题，其一是激励机制的不健全，致使部分企事业单位的领导本着“干好干坏一个样”、“做了天和尚也不去撞钟”的态度得过且过。其二，权力的责任边界并不是十分明确，致使部分权力处于模糊地带运作。地方政府和企事业单位的领导如果在这种模糊边界运用权力来干一番事业，往往招致非议，而矫枉乱作为的高压态势使他们心有忌惮，于是在这种心态的作用下选择不作为是理性的最佳选择。而最为根本的原因在于权责不明，政绩考核机制不健全，问责监督机制缺失。主持人：除了以上提及的个别行政事业单位“不作为”的现象，近来有媒体反映一些国有企业高管也存在“不作为”的问题——一家大型国有企业董事长，最近在办公室装了一架带有电视的跑步机，每天上午下午各跑两个小时，据称已经看了七十多套电影。这家公司除了部委指定的项目外，近来没有主动参加过一次投标。公司自己的招标项目也没有其他公司来投标，民企不敢参与，国企懒得参与。相关媒体总结道，近来“不作为”在一些国企和地方政府中的蔓延，“对本来就内需不足的中国经济，可谓雪上加霜”。这种不作为在相关部门单位的蔓延，又反映出什么问题？不作为还有哪些深层次的原因？

李建军：国有企业中出现的不作为问题，反映一些国有企业改革没有到位，企业的市场化程度低，没有建立现代企业制度。国有企业其实是由纳税人共同出资或政府出资的企业，作为市场主体其人事制度和内部组织管理制度应该与其他出资类型没有差别，应该严格遵照市场的方式和逻辑。如企业重要管理人员任免和工作人员聘用都应以市场方式从市场产生，而不应该采取官员任命的方式从行政序列选任；国有企业内部治理结构、微观制度和机制也都应按照现代企业方式来组织和运行。十八届三中全会提出的混合所有制改革，对现有国有企业引入社会资本，利用外部力量推动国有企业改革，使国有企业转变为混合所有制的社会企业，进而改革企业内部治理结构和企业人事制度，是解决目前存在的一些国有企业领导“不作为”的治本之道。

乔新生：当前我国反腐败已经深入到各个领域，国有企业反腐败如火如荼。在反腐败的过程中一些官员不敢作为，按照国家领导人的说法，当前在我国的国有大型企事业单位包括高等院校出现了一大批不思进取、不学无术、不敢担当的领导干部，一些领导干部碌碌无为，得过且过。之所以会出现这种现象，根本原因就在于，我国的人事制度出现了问题，一大批缺乏过硬政治素质和业务水平不高的人走上领导岗位。所以，改革传统的GDP评价标准之后，应当尽快建立新的评价体系。

王丛虎：“积极作为就有风险”、“枪打出头鸟”、“明哲保身”等不正确的价值观是直接导致公共部门官员不作为的重要原因。这反映了一些官员缺失基本的职业道德，以及我国的监督检查制度还不完善等问题。这就要求在加大反腐败力度的同时，还要加大对履职的监督检查力度。

王飞：在经济下行和持续反腐的背景下，“懒政”、“不作为”在国有企业和地方政府中蔓延。“少做少错”、“不做不错”成为当前不少官员的真实想法，很多地方的发展因此而慢了下来。从目前形势看，当反腐败运动的大局确定之后，下一步中央将会腾出手来整治 “懒政”、“不作为”现象。如果部分官员或国企管理者由于利益问题继续不作为，“不换观念就换人，不换作风就换人”的情况将会大量出现。

肖鹏：一是完善政绩考核评价机制，强化行政不作为的行政处罚和问责力度。二是强化对各单位预算执行进度的考核。预算确定的项目，加快财政资金的使用进度，以驱动单位和官员施政。三是将各单位预算执行度高低、存量资金高低和下一年度预算安排结合起来。预算执行慢存量资金高的单位，在下一年度预算安排中削减其项目支出。四是加快预算执行进度不能以违规花钱为代价。审计部门还应加强对各单位基本支出和重点项目支出的审计力度，确定其是否符合预算法及相关财经法律法规的规定。

章荣君：笔者认为，可以从以下几个方面采取措施：其一，明确权责边界，利用权力清单和责任制度，将权力和责任进行明确化、细化。其二，建立附随政策的督查机制，对于政策政令的执行要进行相应的跟踪督查和评价。其三，制定明确具体的政策执行流程图。其四，增加权力运行过程的透明，让广大政策受益面的群众积极参与到政策执行的监督中来。其五，完善政绩考核评价机制和不作为责任追究机制。确保政绩考核机制能够正确地激发广大官员勤政廉政积极性，并对不作为、庸政懒政等行为进行问责。主持人：除了此次国务院大督查作为治疗“不作为”的一剂猛药，今年政府工作报告也已开出两剂“药方”：一是完善政绩考核评价机制，“对实绩突出的，要大力褒奖”；二是加强监督问责，“对工作不力的，要约谈诫勉；对为官不为、懒政怠政的，要公开曝光、坚决追究责任”。然而与乱作为、贪污腐败等相比，不作为更难引起警觉，除了事后的公开问责，对于这种行政权力缺位应建立怎样的监管机制以防治“不作为”？或者在您看来，对“不作为”真正有疗效的措施何在？谈谈您的看法。

李建军：国务院大督查、完善政绩考核评价、强化监督问责是治理“不作为”的有力举措，政策作用方法是正确的，也会产生一定的“疗效”。应该看到，不少地方和部门存在的“不作为”现象，核心原因在于官员或公务员的任免机制、激励考核机制和监督问责机制存在着一定不足。因此，治理“不作为”的关键在于：其一，构建能上能下、能进能出的官员和公务人员选任制度，形成有效的竞争和淘汰机制；其二，在行政绩效考核中在发挥上级、本级人事组织部门作用的同时，要充分发挥辖区居民和服务对象在绩效考核中的主体性作用，将居民和服务对象的满意度作为绩效考核的核心指标；其三，应建立有效的监督和有力的问责机制。面对众多的公共部门、庞大的公务员群体，仅靠行政体系内部有限的监督、自我的监督很难胜任，应更好地落实和发挥人大监督的职能作用，构建机制、破除障碍，发挥社会公众和媒体监督的作用；在问责上，应强化行政问责的强度和力度，有效实施降职、引咎辞职、开除等制度，真正问责、有力问责；其四，改革完善行政事业单位薪酬制度和福利制度，建立科学合理、公开规范的薪酬和福利制度，对行政事业单位领导和工作人员劳动及工作绩效按照科学合理的标准予以保障；其五，应根据政府职能目标和现代政府治理要求重新审视我国政府机构设置和人员安排，优化组织机构设置和人员配置，该裁撤合并的裁撤合并、该分立的分立、该充实的充实，使各部门及其工作人员职责清晰、权责明确、规范公开。

乔新生：从整体而言我国当前的行政体制改革仍然是“行政主导的”行政体制改革，换句话说，行政体制改革主要是行政体制内部的改革。真正的行政体制改革应当是人大主导的行政体制改革，二者的根本区别就在于，行政主导的行政体制改革强调的是自上而下的监督，而人大主导的行政体制改革强调的是自下而上的监督。在行政体制改革的过程中，必须充分发挥人大的作用，因为只有这样，改革才能一劳永逸，改革才能符合我国宪法的基本要求。

王丛虎：个人认为，除了国务院加大检查力度，完善政府绩效考核、强化问责之外，更重要的是要从公共部门工作人员的职业伦理抓起，尤其是对于党员干部而言，要加强党的信仰理念教育，树立正确的世界观、人生观和价值观。而对于所有的公共部门工作人员而言，强化其对人民、对社会事业的敬畏感和内心的制约力。当然，还要加大社会的监督作用，依靠社会大众的权利意识、主人翁精神来对公共部门工作人员形成强大的监督制约作用。

王飞：首先，要加强官员的公仆服务意识和行政伦理教育，营造良好的从政环境。其次，健全干部选拔制度和强化问责机制，加大奖惩激励机制。让想干事、能干事、会干事、干成事的官员脱颖而出，对尸位素餐的官员严肃追究其责任，形成能者上庸者下的良性选人用人机制。对于司法机关而言，要强化对渎职失职案件的惩处力度，不搞运动性执法和选择性执法，使严惩庸懒成为常态。另外，让权力在阳光下运行，切实加强外部监督和社会监督。■

（本栏目责任编辑：阮静）