社会组织孵化与社会治理创新

赵海林

【摘要】社会组织孵化从场地设备、政策咨询、能力建设、项目支持、资源对接以及公益理念宣传等方面入手，培育社会组织健康发展。社会组织孵化应加强以下建设：一是孵化中心自身建设;二是建立统一社会组织孵化平台;三是建立多层面的孵化体系;四是探索从项目购买到整体购买;五是政府加快转移职能进程。

【关键词】社会治理    社会组织    社会组织孵化

【中图分类号】D669          【文献标识码】A

社会治理理论的提出

治理理论起源于20世纪末，“地方治理”和“公共治理”是治理的最早表现，后来两个概念被整合成一个更广泛的概念—公共治理。治理的主体是多元化、平等化的，政府、企业、组织和个人都可以参与到社会事务的治理中，各主体之间相互依赖、相互协作和相互服务。这既充分弥补了国家和市场调控和协调过程中的不足，又能充分满足群众的民主自治需求。从传统的管理理论到社会治理创新理论的发展历经了政府全能管制型模式、社会自治型模式、市场服务型模式三段发展过程，突出政府、基层和市场发挥的作用①。

党的十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出创新社会治理体制，实现了社会管理向社会治理的转变，鼓励社会参与到社会治理中来，自我管理、自我监督、自我服务。《决定》还明确指出激发社会组织活力，正确处理政府和社会的关系，加快实施政社分开，适合社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担②。突出了社会组织在社会治理中发挥的积极作用。

社会组织发展现状及存在的问题

社会组织发展的现状。从数量与速度上看，社会组织呈快速发展状态。近五年来，江苏省淮安市社会组织的年均增长率达10%，发展速度快。截至2013年10月底，全市共注册登记社会组织2288家，其中社会团体1204家，民办非企业单位1084家，每万人拥有社会组织4.6个，与全省3.2万和全国50万的社会组织量相比，数量甚少。另外，社区备案的社会组织发展迅速，现全市在社区备案的社会组织已有1328家，2013年1至10月份，新增社区社会组织669家，增幅92.9%。

从结构上来看，社会组织发展不平衡。以淮安市为例，社会服务类369家;教育培训类360家;其他类356家;农业及农村发展类209家;体育类171家;科技研究类166家;文化类154家;工商服务类154家;卫生类120家;职业及从业者组织类99家;环境类90家;宗教类21家;法律类19家。社会服务类的社会组织是最多的。一方面，这可能与政府提供的公共资源缺乏和大力发展社会服务类社会组织的政策相关。另一方面，政府统一提供的公共服务难以满足居民现多样化以及个性化的需求，且这些需求的利润空间很小，以追求利润最大化的市场又不愿提供，所以这些社会服务只能由社会组织来承担③。志愿服务类组织发展也非常缓慢。现在志愿服务类社会组织只有33家，其中慈善类24家，志愿类9家，这远远不能适应民众对社会福利需求的。教育培训类的社会组织所占比重大，说明社会对教育培训的需求大，注重人才的培养，教育培训类的社会组织有经营性收入，具有较强的造血能力。

从发展效益上看，社会组织对社会服务贡献不断提升，发展潜力很大。各社会组织履行社会责任，结合业务范围提供丰富多彩的服务，满足人们多样化的需求。尤其是社会服务类组织的发展，更是提高了服务质量。以清河区心苑社会工作服务社为例，在上海路社区、工农兵社区以及向阳社区为社区空巢老人提供书法绘画、手工制作等服务，既解决了老人们的孤独感，又丰富了老人的晚年生活。在心苑社工服务社的带动下，淮安市先后又成立了馨诚社工、爱尔社工两家公益组织。在2013年，淮安市社会组织共获得了民政部的中央财政项目1个、省民政厅公益创投项目10项，发展潜力很大。

社会组织发展存在的问题。通过对淮安市10家社会组织的实地走访调查可以发现，社会组织发展存在众多问题。

一是人才短缺。入驻孵化中心的10家社会组织：“与光同行”自闭症儿童康复训练中心、阳光心理、爱相随婚姻咨询中心、馨诚社工、家育星青少年成长中心、大手拉小手公益团队、善行公益发展中心、目耕缘读书会、萤火虫公益发展协会、慈孝道德大讲堂，组织规模平均有85.4人，专职人员平均数却仅有3.5人，6个组织无专职人员。这说明组织人力资源严重短缺。

二是资金缺乏。这些社会组织的资金来源形式单一，主要是自筹。据淮安市魔幻童年少儿艺术团的负责人介绍，很多时候活动经费都是自己出资垫上的，或者是组织团队中人员一起出资，但是这是不能长久的，因为自身条件并不宽裕。另外是筹集资金方式的简单，政府资金的使用比较少，同时很多组织成员对使用资金存在疑虑，认为我们是志愿组织，应该自己募集，认为用了政府资金，就不是志愿性质，会被政府控制等。

三是相关政策了解甚少。在走访中发现一些社会组织对政府出台政策的不了解或缺少取得政府信息的渠道，无法获得政府提供的一些优惠政策。例如社会组织税务优惠政策、一些社会组织不懂得非盈利组织为什么也要办理税务登记，更不了解税务登记后所获得的优惠政策。此外还有在县、区推行四类社会组织的直接登记，购买早期心理干预服务项目，社会救助制度等相关政策都不了解。

四是资源整合能力不强。在入驻的10家社会组织中只有一家负责人是企业的老总，能获得企业资金、管理技术方面的支持，但是其组织却与政府、媒体等其他组织联系不密切，独自运行。其他的组织主要是由社会上爱心人士组成的，资源整合能力更缺乏。根据淮安市公益创投实施进度表发现，各组织的媒体宣传意识更是淡薄，与媒体交流很少，这不利于资源的整合，又不利于组织公信度的塑造。另外，组织与组织之间也缺少交流合作，不能互相学习成长。

五是社会组织内部治理机制不健全。调查发现，社会组织缺乏民主的决策和制度，虽然有理事会，但理事会并没有实际运作。财务制度不完善，缺少专职财会人员，缺少人力资源相关制度（没有健全的招聘、薪酬管理与绩效制度），更没有建立党组织，不能发挥共产党员的积极作用。

六是社会服务专业能力缺乏。在提供社会服务的过程中组织会出现理论与实践脱节的现象。社会组织大多由社会上的爱心人士组成，他们本身缺少专业的理论知识，限制了组织自身的行动和指导能力。在实践过程中，由于缺乏专业支持，在后续服务中不能形成科学化、可持续性的运作模式，加上服务对象不了解以及自己服务拓展能力不强等原因严重影响其服务质量④ 。

社会组织孵化与社会组织发展

社会组织孵化内容。培育和扶持社会组织发展已成为社会治理的重要条件。许多地方政府纷纷打造社会组织孵化中心。采取“政府牵头建立、专业团队运行、社会组织受益”的模式，培育和扶持草根型的社会组织发展壮大。其孵化流程为：孵化申请—评估—入壳—孵化—出壳—后续服务，一般入孵时间为1年至2年。主要提供以下服务：

一是场地设备。中心为入驻的社会组织免费提供办公室、创意区、培训室、展示区等办公场地，并提供电脑、打印机、电话、档案柜等办公设备，减少他们在后勤、办公方面的问题。二是政策咨询。提供日常政策咨询及注册辅导，促进入驻社会组织和政府相关部门的互动交流。三是能力建设。为帮助入驻社会组织在未来的发展过程中能够保持持久的生命力和旺盛的活力，中心有“四个一”能力建设工程，每月一次培训、一次沙龙、一次实践、一次督导。四是项目支持。为入驻社会组织进行项目设计指导，制定项目评估指标，开展项目评估、进行公益创投项目初审等服务，为各社会组织发展项目提供技术支持。五是资源对接。为入驻社会组织争取政府、企业、社区、高校、媒体等各方面的资源支持，打造公益联盟，汇聚各方资源，凝聚各种力量。依靠政府的引力、社区的推力、企业的拉力、高校和媒体的助力以及自身的动力六种形成的合力，共同推动社会组织的健康发展。六是公益理念宣传。传播公益理念，提升草根组织的社会公信力与影响力，努力塑造组织自身品牌影响力。

社会组织孵化对于社会组织参与社会治理的作用。社会组织是一支重要的社会治理力量。比如“与光同行”自闭症儿童康复训练中心，主要为2岁至8岁的自闭症儿童提供早期性综合康复服务，目前已有70名自闭症儿童在中心康复。“大手拉小手”团队自2013年年初成立以来，通过“爱的立方”成长系列开展38次微公益活动。各社会组织发挥所长，利用自身的力量为社会提供服务，成为社会治理的一支重要力量。社会组织孵化，主要初创期社会服务类和社会福利领域的社会组织提供发展支持。孵化中心建立社会组织公益联盟QQ群，为社会组织及从业人员与政府、企业、社区搭建一个交流合作的平台。在此基础上，中心现阶段正筹备成立公益联盟社会团体，旨在凝聚各方资源，促进公益事业的发展。此举已获得了清河区民政局和20多家社会组织的大力支持。此外，每月一次的公益沙龙已有资源链接、公益理念宣传、实务交流、品牌宣传、项目研发等多个主题，参与人员积极参与讨论、交换思想，为社会组织营造了良好的发展空间。

社会组织孵化促进了社会组织快速健康发展。在中心成立的短短6个月中，草根型社会组织逐步正规化，在一定程度上提升社会组织的治理水平和能力，大大促进了社会组织快速健康发展。中心已有7家社会组织成功注册，在与各个社区的沟通交流后，成功入驻在各个社区为居民提供服务。培育中心旨在增强社会组织能力建设提供指导，目前已组织社会组织运营、社会管理创新、民非注册辅导、非营利财务管理等多个主题培训活动。督导、实践又为社会组织服务的开展提供了指导，大大提高了社会组织的服务质量。

推进社会组织孵化建设的建议

治理的主体是多元化、平等化的，政府、企业、组织、和个人都可以参与到社会事务的治理中，各主体之间相互依赖、相互协作和相互服务。这既充分弥补了国家和市场调控和协调过程中的不足，又能充分满足群众的民主自治需求。

但社会组织在发展存在众多问题，包括人才短缺、资金缺乏、不了解相关政策、资源整合能力不强、社会组织内部治理机制不健全、社会服务专业能力缺乏等诸多方面。社会组织孵化从场地设备、政策咨询、能力建设、项目支持、资源对接以及公益理念宣传等方面入手，培育社会组织健康发展。为进一步加强社会组织孵化工作建设，提出以下几条建议：

第一，借鉴成熟孵化中心的经验，不断加强孵化中心自身建设。中心处于初步发展阶段，运营机制不完善，则应加强与成熟中心的合作交流，借鉴它们成功的经验，提高自身能力。当中心能力提高了，中心孵化的效果便会提高，进而会孵化出高质量的社会组织。要加强中心自身发展，还得从中心人才队伍、自我发展能力等方面来说。孵化中心存在“一将难求”的局面，尤其是综合性管理人才。因此要大力引进、培育兼有管理经验、专业知识和文化素质的综合型人才⑤。同时，要知道专业人才不是慈善家，而是以此为职业公益人，更要建立有效的薪酬制度、社会保障制度以及激励制度机制，吸引人才，留住人才。

第二，整合资源，建立统一社会组织孵化平台。这个平台主体多元化，分工合作、各尽所职，共同参与社会组织孵化工作的建设。财政局、民政局、残联、团委等政府部门结合职能部门优势以及政策优惠，参与到社会组织孵化中来;社区可为提供场所与服务对象; 企业注入资本、管理技术等;媒体进行宣传报道，提高社会组织的公信力。各主体分工合作，各尽所能。这样不但会吸引更多力量建立统一的社会组织孵化平台，还可以避免孵化工作沾染政府官方色彩，流于形式。

第三，建立多层面的孵化体系，开展社区社会组织孵化。社区社会组织是构建社会主义和谐社区的重要力量，是基层社会治理创新的主体之一。近年来，淮安市社区社会组织得到快速发展，但由于其规模小、资金少，不规范发展、所发挥的作用并不理想。尤其是社区备案组织这一领域。转变现有的政府主导社会组织孵化建设观念，积极开展社区社会组织孵化工作。着力打造“一社区一特色”模式，建立健全社区社会组织备案管理制度，并出台相关的人、物、财和政策等制度保障，为社区社会组织孵化提供支持⑥。

第四，创新社会服务，探索从项目购买到整体购买。项目具有周期性、临时性，这都不利于服务提供的持续化，只能取得暂时性的成果。创新社会服务，实施整套购买服务。如为老人提供服务时，可直接购买涉及照料、娱乐、心理等一整套服务。这样有利于提高服务质量，更利于社会服务的持久性，真正达到服务效果。

第五，政府加快转移职能进程，让社会组织发挥应有作用。采用购买服务、委托经营、财政补贴等多种形式，发展专项资金，培育扶持社会组织发展。目前，中国财政管理体制中还没有将政府购买服务等转移职能的形式纳入法定程序，因而在政府购买服务领域很难直接建立政府部门和社会组织的购买关系。应将政府购买服务、委托经营、财政补贴等纳入法定程序，使其在法治化的轨道上运行，并建立健全相关规章制度，为社会组织的培育发展扫清障碍，创造良好的发展环境⑦。

（作者单位：淮阴师范学院政治与公共管理学院）

【注释】

①章勇：“新型社会管理模式的形成及内涵”，《重庆大学学报》（社会科学版），2013年第2期，第129～135页。

②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，http：//finance.ifeng.com/a/20131115/11093995_0.shtml，2013年11月12日。

③周红云：“社会管理创新视角下的社会组织发展—宁波北仓区社区社会组织发展的案例研究”，《中共宁波市委党校学报》，2011年第6期，第30～39页。

④霍晓英：“城市化进程中社会组织发展与创新选择—基于制度经济学视角”，《经济问题》，2013年第11期，第35～38页。

⑤孙燕：“社会组织孵化器—实现公益事业可持续发展的助推器”，《社团管理研究》，2011年第6期，第48～51页。

⑥周玉萍：“当代中国社会组织孵化研究—以太原市社区社会组织服务中心为例”，《社会工作》，2012年第10期，第88～90页。

⑦周春霞：“浅析社会组织与政府关系发展的新特点”，《社会主义研究》，2010年第6期，第60～64页。

责编 / 丰家卫（实习）