邓小平对城镇化的理论贡献及其当代价值

陈永亮

【摘要】邓小平对中国城镇化的理论贡献主要集中在他关于城乡协调发展、乡镇企业发展和小城镇建设，以及城镇化布局的战略构想和部署中，为城镇化的快速发展指明了方向，扫清了障碍。深入研究邓小平的城镇化思想，对于当前新型城镇化的健康发展，有着十分重要的理论和现实意义。

【关键词】城镇化 农业现代化 城乡一体化 乡镇企业 小城镇建设

【中图分类号】A49                  【文献标识码】A

改革开放之初，城镇化刚刚起步，在经济和社会发展中的战略地位尚未确立，邓小平对城镇化的思考也只是停留在解决具体问题的层面上，尚未形成系统而成熟的理论体系，但是其中诸多重要观点和论断，对我国城镇化战略产生了广泛而深远的影响，直到今天仍具极高的借鉴价值。认真梳理和研究这些理论成果，充分发挥其对于当前城镇化的指导作用，对于当前我国城镇化健康发展具有十分重大的理论价值和现实意义。

邓小平对我国城镇化发展的理论贡献

改革开放后，中国的城镇化出现了快速发展的新局面，邓小平一方面下大力气鼓励和支持城镇化的发展，另一方面在总结和吸取国内外经验教训的基础上，认真研究城镇化发展规律，积极探索符合我国国情的城镇化道路，为我国城镇化的健康发展做出了巨大的理论贡献，主要体现在以下几个方面：

关于城镇化的根基：农业现代化。新中国成立初期，我国的城镇化发展曾经有过短暂的高潮。然而随着以“大跃进”为代表的一系列左倾错误的出现，国民经济比例严重失调，引发了粮食供应危机，中央开始大量缩减城镇人口，城镇化进程出现明显倒退。直到文革结束，城镇化始终在曲折中踯躅不前。亲历了这段历史的邓小平深刻地认识到，城镇化的健康发展需要稳固的农业基础，农业现代化是工业化和城镇化的根基。

首先，农业为城市提供最基本的生活资料，同时也是工业建设重要的原料和资金来源。农业的发达程度决定了农业人口向城市非农产业转移的规模和速度，这是城镇化的前提和基础。他指出：“农业搞不好，工业就没有希望，吃、穿、用的问题也解决不了。”①在城镇化进程中，城市二、三产业蓬勃发展，农业在国民经济中的比重持续降低，然而这并没有动摇邓小平对农业基础地位的判断，他一再提醒大家“农业问题要始终抓得很紧”②，并特地写信告诉有关同志“工业越发展，越要把农业放在第一位”③，防止城镇化进程中，人们只重视城市的发展而忽视农业的根本地位。

其次，农业是国家稳定的基础。城镇化发展需要一个稳定的国内环境，这需要农业安全作保障。邓小平意识到，农业事关十几亿人口的吃饭问题，农村稳定是国家稳定的前提。他指出：“农村人口占我国人口的百分之八十，农村不稳定，整个政治局势就不稳定。”④正是基于对农业基础性地位的科学判断，在城镇化进程中，邓小平始终高度重视农业现代化，反复强调“农业是根本，不要忘掉”⑤。在此基础上他提出了农业发展“两个飞跃”的重要战略构想，推动了我国农业现代化和城镇化的快速健康发展。

关于城镇化的价值导向：城乡共同富裕。正确处理城乡关系，是世界各国城市化发展都无法回避的重大课题。实践证明，当城乡实现协调共进时，就会推动城镇化的健康发展，反之则会阻碍和延缓城镇化的发展。对此，邓小平有着独到的见解和科学的论断，他将统筹城乡发展，实现共同富裕，作为中国现代化和城镇化的价值导向和重大战略任务，为中国城镇化找到了一条科学发展之路。邓小平把“共同富裕”上升为社会主义的本质，提出：“社会主义最大的优越性就是共同富裕”⑥，并将其作为我国的城镇化的最终落脚点和价值归宿。在邓小平的城镇化思考中，城乡共同富裕的价值目标应该通过两个方面来实现：一是城市支援农村;二是逐步缩小城乡差距。

城市支援农村。邓小平向来重视农民的生活问题，他说：“中国有百分之八十的人口在农村。中国社会是不是安定，中国经济能不能发展，首先要看农村能不能发展，农民生活是不是好起来。”⑦邓小平指出实现共同富裕的重点和难点都在农村，“翻两番，很重要的是这百分之八十的人口能不能达到”⑧。在邓小平看来，实现城乡共同富裕，一方面要靠农业自身的发展，另一方面也要加强工业对于农业的支援。“工业要加强支援农业”⑨是邓小平的一贯主张，他提出我国现代化和城镇化要“确立以农业为基础，为农业服务的思想，工业支援农业，促进农业现代化，是工业的重大任务”⑩。充分发挥城市对农村发展的辐射带动作用，是邓小平城乡共富战略的重要立足点。

在城镇化发展中，邓小平还特别强调要逐步缩小城乡差距。改革开放之后，城市发展很迅速，城乡差距却在不断扩大。邓小平指出合理的城乡差距是允许的，这也是城市化的基本动力，然而差距太大就会影响共同富裕的实现。他说：“即使我们的工业更发达，国家收入更多，也要照顾城乡关系，不能相差太多，当然差距总还是会有的，要按劳分配，要有差别，但差别不能太大。”“真正的社会主义道路就是要逐缩小城乡差别。”在邓小平的城镇化思维中，我国的城镇化是不允许出现城乡两极分化的，否则就失败了。

正确处理城乡关系是我国城镇化健康发展的关键。在城镇化过程中，邓小平高举“共同富裕”的旗帜，始终致力于协调城乡发展，实现共同富裕，为城乡一体化发展做了十分有益的探索。

关于城镇化的路径：乡镇企业为主体，小城镇为载体。家庭联产承包责任制实行之后，农业劳动生产率大为提高，农村出现了大量的剩余劳动力，迫切需要开辟新的就业途径。因此，探索一条符合中国国情的农村劳动力转移之路就成为摆在邓小平面前的一个现实问题。邓小平认为农村剩余劳动力的转移安置，根本出路在于发展城镇化，实现农业人口的非农就业。他说：“总不能老把农民束缚在小块土地上，那有什么希望？”乡镇企业的“异军突起”让邓小平看到了希望，他高屋建瓴地指出：“大量农业劳动力转到新兴的城镇和新兴的中小企业。这恐怕是必由之路。”自此，邓小平开始着手探索一条以乡镇企业为主体，以小城镇建设为载体的中国特色的城镇化道路。

乡镇企业的迅猛发展是邓小平始料未及的。乡镇企业一头连着农村，一头连着城市，是沟通城乡发展的重要纽带和桥梁，显示出蓬勃的生机。在邓小平的热情关注和指导下，乡镇企业一度取得了辉煌的成绩，成为推动农村城市化和国民经济发展的重要力量，并且创造了中国历史上农业人口转移的奇迹，对此邓小平给予了充分肯定：“乡镇企业的发展，主要是工业，还包括其他行业，解决了占农村剩余劳动力百分之五十的人的出路问题。”除此之外，乡镇企业的发展还有力地促进了农民的思维方式、生活方式和价值观念的不断变迁，成为推动农村社会变革的强大动力。对乡镇企业的异军突起，邓小平给予了高度赞誉：“农村改革中，我们完全没有预料到的最大收获，就是乡镇企业发展起来了。”

邓小平及时总结了乡镇企业和农村小城镇发展的新鲜经验，创造性地提出了中国城镇化要走小城镇建设之路。一方面，大中城市自身承载力有限。改革之初大量知青返城，加剧了大城市的就业压力。其有限的基础设施和公共资源难以容纳巨大的流动人口，农村剩余劳动力如果都向大城市流动，会造成严重的社会问题。另一方面，小城镇作为城市之尾、农村之首，是连结城乡经济社会的桥梁和纽带，是乡镇企业的主要集聚地，是推动农村城市化的阶梯。实践证明，小城镇建设在安置农村人口就业，推进农村现代化和城镇化方面是卓有成效的。对此，邓小平给予了充分的肯定，他说：“农民不往城市跑，而是建设大批小型新型乡镇。”“人不再外流了，农村的人总想往大城市跑的情况已经改变。”乡镇企业和小城镇建设创造性地开辟了一条“进厂不进城，离土不离乡”的农村劳动力就地转移之路。在邓小平这一思想的指导下，中央提出积极发展小城镇的城市建设方针，小城镇数量猛增，到1992年达到1.2万个左右，是1979年的4倍多，成为我国城镇化发展的举足轻重的力量。

这样，以“农村经济体制改革—剩余劳动力增加—乡镇企业涌现—小城镇建设”为轨迹的城镇化模式形成了。这是邓小平以极其敏锐的战略眼光，创造性地走出的一条中国特色的城镇化道路，它契合了改革开放之初中国的国情，是当时条件下的最优选择。

关于城镇化的总体布局：渐进性和非均衡性。邓小平深入分析了世界各国城市化发展的规律和特点，根据中国的国情，做出了渐进的和非均衡的城镇化空间布局，即由沿海到内地，点、线、面梯次展开，逐步推进，这是邓小平基于“两个大局”的战略构想，针对我国城镇化布局做出的重大战略部署。在邓小平的建议下，中央首先在深圳、珠海、厦门、汕头等4个城市试办经济特区。随后，城镇化布局沿海岸线铺开，相继开放了14个沿海开放城市，并把长江三角洲、珠江三角洲和闽南三角洲地区开辟为沿海经济开放区，后来又扩大到山东半岛和辽东半岛，并开放上海浦东新区。随着改革的逐步深入，城镇空间开发也由沿海向到沿江、沿边和内陆城市延伸，逐步形成了一条“点—线—面”全方位的城镇开放大格局。

沿海地区城市交通便利，经济基础雄厚，发展潜力巨大，在邓小平的现代化总体战略构想中处于优先发展的地位，是城镇化战略的突破口。改革开放后，东部城镇迎来了发展的黄金机遇，迅速崛起，并有力地辐射和带动了国家的现代化和城镇化的大发展，充分验证了邓小平城镇化布局的高瞻远瞩。特别是我国的京津冀、长江三角洲、珠江三角洲伴随城镇化进程的加速，逐步建立起人口与经济集聚程度较高的城市群，2013年《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》指出，三大城市群以2.8%的国土面积集聚18%的人口，创造36%的国内生产总值，成为推动我国城镇化和现代化快速发展的重要平台。

邓小平城镇化理论的当代价值

为新型城镇化树立了城乡一体化的发展理念。遵循邓小平的城镇化发展理念，新型城镇化必须是统筹城乡发展的城镇化。首先，新型城镇化要同农业现代化相互协调。正如邓小平所说，我国城镇化的牵涉人口之多，涉及面之广都是前所未有的，没有农业现代化的有效支撑，城镇化就会走向歧途。改革开放30多年，我们城镇化发展的伟大成就，都是在农业现代化水平不断提高的基础上取得的。无论什么时候，“三农”问题都是需要我们高度重视，常抓不懈的重要任务。正是基于对这一论断的深刻领会，党的十八大明确提出中国特色新型城镇化，是与农业现代化相互协调、同步发展的城镇化，这就为我国城镇化的进一步发展明确了方向。当前我国的城镇化进入到了转型发展的关键时期，这就对城乡发展一体化提出了更高的要求，我们要牢牢守住18亿亩耕地红线，加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给，以农业现代化来助力新型城镇化。

其次，新型城镇化要辐射并带动农村发展。邓小平城乡共同富裕思想为新型城镇化发展明确了价值定位。共同富裕是社会主义城镇化的本质规定和鲜明特色，也是城镇化健康发展的重要保证。我国城镇化率虽已过半，但目前仍有六七亿人生活工作在农村。中国的现代化不仅仅是城市的现代化和城镇居民生活质量的提升，更应该是城乡协调推进，共同富裕。然而，在当前的城镇化中，不少地方将城镇化等同于城市建设，甚至以牺牲“三农”为代价，换取城市的一时发展，城镇化的提速不仅没有辐射、带动乡村的发展，反而拉大了城乡差距。对此，必须予以高度警惕和及时纠正。十八届三中全会提出要健全城乡发展一体化体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，推动城乡发展一体化。这实际上就是对邓小平城乡共富思想的重新诠释和理性复归。

丰富了新型城镇化路径的模式选择。改革之初，基于对国情的现实考虑，邓小平采取了以小城镇建设为载体的城镇化道路。尽管这种模式在当时还是缺乏集聚效应的、低水平的乡村工业化的产物，在后来的发展中也逐渐暴露出一些缺陷和弱点，然而并不能就此否定小城镇在我国城镇化战略中的重要地位。实践证明，小城镇作为沟通城乡的纽带和桥梁，在承接大城市的产业转移，缓解大城市的承载压力，安置劳动力就业方面潜力巨大，是推动我国城镇化发展的重要力量。尤其是当前大城市中普遍存在人口过度集中、交通堵塞、环境污染、资源紧张等不堪重负的“城市病”，更加凸显出小城镇战略的重大意义。实践证明，大城市与小城镇在城镇化中各具优势，完全可以实现功能整合，优势互补。实际上，中国地域广阔，人口众多，经济社会发展不平衡，城镇化不应该只有一种模式。十八届三中全会提出，要推动大中小城市和小城镇协调发展。在未来城镇化的过程中，要进一步优化城镇化的空间布局。在发挥中心城市辐射作用的基础上，加快中西部城市、中小城市和重点小城镇的基础设施建设，形成若干具有较强辐射作用的城市群，促进各类城市功能互补、协调发展。由此看来，邓小平的小城镇建设思路，对于探索符合我国国情的城镇化模式，建立科学合理的城镇体系，是一次有着深远意义的伟大尝试。

为新型城镇化注入了改革创新的精神动力。改革开放之后，城镇化速度很快，但是深层次的体制性弊端也逐渐暴露。传统的城乡二元结构尚未根本改变，人口城镇化滞后，已成为制约当前城镇化健康发展的瓶颈。发达国家城镇化的历史表明，城镇化的过程不仅仅是一个人口向城市集中的过程，更是一个相关政策制度不断创新和完善的过程。今后只有继续坚持改革创新，不断更新发展理念，破解体制度困境，才能真正贯彻新型城镇化“以人为本”的科学理念，让城镇化“红利”充分释放。需要指出的是，跟30多年前不同，当前改革涉及更多的是对利益格局的调整，阻力和困难前所未有，能否啃下这个“硬骨头”，将直接决定新型城镇化的成败。我们要继承和发扬以邓小平为核心的第二代领导集体的改革智慧和勇气，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，以壮士断腕的改革决心来破解城镇化的难题，推动我们的事业不断前进。

（作者为辽宁师范大学政治与行政学院博士研究生）

【注释】

①⑨《邓小平文选》（第1卷），北京：人民出版社，1994年，第322页，第326页。

②④⑤⑥⑦⑧《邓小平文选》（第3卷），北京：人民出版社，1993年，第355页，第237页，第23页，第364页，第77页，第78页，第213页，第214页，第238页，第238页，第238页，第25页。

③⑩《邓小平文选》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第29页，第28页。

《邓小平年谱》（1975～1997）（上），北京：中央文献出版社，2004年，第196页，第115页。

袁中金：《中国小城镇发展战略》，南京：东南大学出版社，2007年，第77页。

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