中央与地方政府社会保障事权配置法制化思考

李文沛

【摘要】文章在阐明社会保障事权的法律内涵的基础上，通过借鉴公共服务理论、公共产品理论、“委托—代理”理论等理论学说，提炼出决定社会保障事权配置的重要因素即事权影响的范围与外溢程度、涉及事务的一致性、规范层面上的事权划分三类标准。通过对这些标准的有机整合，从支出责任、执行管理、法律规范三方面对社会保障事权进行中央与地方两个层次的配置，并形成了社会保障事权纵向配置的理论模型。

【关键词】社会保障 中央与地方关系 事权 配置

【中图分类号】C91-03            【文献标识码】A

党的十八大报告中提到，加快财税体制改革、完善公共财政体系、实现基本公共服务均等化，并对当前及今后一定时期内的实现目标提出了明确要求。近年来，国家对社会保障制度的投入与重视程度呈现不断增强的趋势，根据2013年财政部公布的全国社会保险基金预算数据显示，全国社会保险费收入24664亿元，财政补贴收入7180亿元，其中支出总额为27913亿元，比上年增长16.8%。与其相矛盾的是，我国社会保障行政体制仍不够完善，中央与地方社会保障事权划分更是其突出的短板之一。

中央与地方社会保障事权的内涵

界定中央与地方社会保障事权首先要解决两大问题：何为事权？何为中央与地方的研究范围？一种观点认为，事权与政府的支出责任可完全划上等号。“政府事权是指政府的职责或职能，政府提供的公共服务，换一个角度讲指政府的支出责任。”①另一种观点认为，事权是国家的职权，即在处理事务时所行使的权力。其中，事权主要包括国家、政府、财政等多方面的内容。还有一种观点认为，事权的概念有广义与狭义之分，对于事权的概念应主要从广义的方面来界定，即“一国内不同级别（中央与地方各级）、不同类型（中央与一般地方、民族自治地方以及特别行政区）区域所拥有的公共权力和所应履行的公共服务职责。”②其中包括立法权、行政权、司法权。

对于事权的概念，第一种观点的问题在于如将事权与支出责任（expenditure responsibility）视为等同，则会导致各主体的事权由其所拥有的支出责任即财权所决定，带来了多样的支出责任必然有同样多的事权的逻辑困境，并且财权的灵活性与多变性无疑与事权法定原则产生极大的违背。第二种观点认为，事权的主体是国家，而“国家”概念的模糊性，导致产生事权外延不清的问题，同时三类事权之间并不互相独立，甚至存在着相互包含的关系。第三种观点在应然的角度对事权有着较为全面、准确的理解，但是将司法权与立法权纳入仍有失妥当。首先，对于司法权是否纳入事权的范围以内，笔者持否定的态度，一方面是由于司法的独立性决定了将其统一地划入事权的范围内将会导致三权之间划分不清，即将国家权力分为立法权、行政权、司法权三部分后再将其混合为事权这一概念之中，有着明显的将三权集中化的倾向，不符合司法权本身的权力特性。其次，关于立法权纳入事权的范围内仍有待商榷。

中央与地方关系应遵循法治原则，推进立法进程，以法律的形式对中央与地方的关系予以确定，所有的地方政府都是根据法律的要求提供服务行使权力的。③事权的划分与配置应该依照法律的规定，如立法权被包含于事权当中，则会导致事权具有超越法律乃至凌驾于法律之上的可能性。随着行政权向其他权力的扩张，如行政裁决、规范性文件等，其将在某些情况下具有与行政权相异的特性。但是事权的本质仍为政府的职权，对上述的情况应仅仅视为一种三权交叉的现状，并未到完全融合的地步。

另外，大部分学者认为，“中央与地方”的研究范围问题仅限于事权在中央和地方（通常指高级地方政府）之间的配置，在我国主要是指中央同省、自治区、直辖市、特别行政区之间（特殊情况下也可能涵括中央与较大的市和计划单列市之间）的事权划分问题。一方面，我国从财政以及立法层面给予省级政府相对集中的权力与较高的行政层级;另一方面，中央与地方理论多受到了外国联邦与州的学说观念影响，使得学界容易将其与中央与省一级政府划上等号。实际上，县级政府作为具体行政事务的承担者，对省级乃至中央政府有着各种显性与隐性的影响。从实证上来说，分税制在中央与省级政府之间难以发挥制度预设的作用，反而导致地方财权在“放就乱—乱就收—收又死—死又放的集权—分权—再集权—再分权”④的怪圈中循环。运用“强国”—“虚省”—“实县”的方案，即将省的事权进一步下放，使得地方层级的权力中心逐步向县一级转移，这对中央与地方关系有着积极的影响。实际上，中央与地方关系研究往往需要下探到县一级才能找到根本解决方案。

综上分析，简单来说，中央与地方关系中的社会保障事权是指中央政府与地方各级政府之间为完成社会保障职能，依照法律规定享有并行使具有行政权属性的权力。

社会保障事权划分的基本理论

公共服务理论。公共服务理论最早在法国学者狄骥的《公法变迁》中有所体现，任何主观性的主权权力不再是统治阶级的特权。国家仅作为满足公共服务需求的组织出现，它仅行使为达到以上目的而不得不拥有的权力。社会保障事权从性质上而言，与以上概念有着极强的吻合度。这说明，国家在过去发布命令的主权身份已有所改变，在公共服务理论中，国家被视为一群个人组成的机构（政府），这群个人必须通过自身能力的力量来满足公众的需要，完成公共利益所预设的目标。⑤所谓基本公共服务，就是指在工业化中后期阶段，国家在经济、资源仍无法完全满足国民的一切需要的情况下，为保证国民基本的生活、生存水平，化解社会冲突与矛盾，向全体国民提供的具有公益性、平等性的公共服务，其中包括宪法中的公民基本权利保障、相关立法工作的完善、社会分配与再分配制度、稳定发展的财税体制、政府对社会经济的财政监管、社会保障与社会福利工作以及传统意义上的公共服务，如国防、国家安全、外交、航天科技、环保、义务教育、公费医疗等。⑥

公共服务的职能分类标准。越来越多的学者开始以公共服务理论为基础，研究中央与地方事权的配置。从价值取向的角度而言，公共服务中关于公共政策的人本主义、合作性安排、超越效率的人权价值目标⑦等方面直接影响着事权的配置结果。实际上，社会保障事权与公共服务有着极强的契合度，因此公共服务理论的分类框架对社会保障事权的配置提供了一个理论标准。基础公共服务是指国家利用其固有的权力以及行政资源实现的，为公民以及社会组织的生产、生活、发展等活动提供的最基本的公共服务，经济公共服务是指亦由国家利用其固有的权力以及行政资源实现的，为公民、企业组织谋求更多的经济利益，创造更多的商业价值或与该行为有着直接关系的各种服务，公共安全服务是指国家利用其固有的权力以及行政资源实现的，保证公民最基本的生命安全、财产安全等而提供的各种服务;社会公共服务则是指国家利用其固有的权力以及行政资源实现的，为满足公民作为市民阶级所需要的社会发展活动所提供的服务。

公共产品理论。美国经济学家萨缪尔逊在《公共支出的纯理论》一书中提出了公共产品的概念：纯粹的公共产品是指这样的物品，具有非排他性和非竞争性的，个人消费将不会影响其他人对该产品消费的利益。具体而言，根据公共产品这两种自身特性的强弱程度，可分为纯粹公共产品和准公共产品两大类，其中，纯粹公共产品具有更强的非排他性和非竞争性。正是由于公共产品自身的这两大特征，导致在市场经济的社会机制下，仅由市场来调节公共产品的生产常常不能达到“高效率”的预期目标，从而带来公共产品效率低下、运行成本过高等现实问题。在当今社会，政府负责提供公共产品已成为公共产品的主流运行方式，社会保障作为公共产品的一类，其事权划分亦具有公共产品的层级特性。

公共产品的层级区分与分类标准。公共产品具有层次性的基本特征，“二分法”与“三分法”是公共产品层级划分的两种主要方法。在“二分法”的分析架构中，公共产品分为全国公共产品（National Public Goods）和地方公共产品（Local Public Goods）两大类别，这是以受益范围作为主要分类的划分标准。全国公共产品主要是指受益范围被限定在一国疆域之内，并均等化、统一化的公共产品。而地方公共产品一般指仅限于某一地域内、在该地方范围内产生影响的公共产品。⑧

“三分法”以公共产品的受益范围和效用外溢程度作为两大标准，从而划分出全国性公共产品、准全国性公共产品和地方性公共产品三个层次。具体而言，全国性公共产品的受益范围涉及全国，其效用外溢程度可及于一国公民的利益;地方性公共产品受益范围仅限定在某地区范围内，一般只涉及当地居民的利益;准全国性公共产品为受益范围和效用外溢程度在两者之间的种类。在“三分法”的分析框架中，三种层次的公共产品一定程度上决定着其承担主体的差异，即中央政府负责提供全国性公共产品，地方政府负责提供地方性公共产品，准全国性公共产品根据其外溢程度大小，在中央政府与地方政府之间进行合理的分配。⑨其实，在分析不同层次公共产品的过程中，公共产品的不同特性最终影响着其归属于哪一级政府的事权范围，只不过该理论的研究更多地将这种分类看作一种公共产品属性的分类标准，并未从事权配置角度进行思考，因此中央与地方社会保障事权配置可以借鉴这种划分方法。

“委托—代理”理论。委托代理理论作为制度经济学契约理论下的重要产物，该理论提出根据一种明示或隐含的契约或协议，一个或多个行为主体明确、委托另一些行为主体为其完成一定的事务，并授予后者一定的决策、执行权力，根据后者提供服务的数量和质量给予相应的报酬。授权者就是委托人，被授权者就是代理人。其主要是建立在委托人与代理人信息不对称、委托人和代理人的合意以及委托人和代理人存在利益博弈这三个要件之上的。

在“委托—代理”理论视角下，事权的统分过程将得到更为清晰地呈现。拥有信息优势的地方在社会保障管理方面有着更高的效率，同时，不同地方社会保障管理水平的差异将导致地区间的竞争，亦会促进社会保障事业的进步。由于这两个原因，中央政府作为委托人，将社会保障事权下放给地方政府行使，以获得地方利益的最大化。同样，中央政府为了社会经济的稳定和协调发展，以及解决再分配的问题，作为代理人的地方政府则需要依契约规则减低成本实现自身利益最大化。

中央与地方社会保障事权配置的理论模型

通过借鉴公共产品理论、社会服务理论中与社会保障事权相关的分类标准，笔者在支出责任、执行管理、法律规范三方面进行中央与地方两个层次的大体划分，形成了中央与地方社会保障事权配置的理论模型。

社会保障事权中支出责任的配置：“公共产品”的多元属性分类。在公共产品的“三分法”分层中，受益范围和效用外溢程度的不同成为了重要的配置标准。而全国性公共产品、准全国性公共产品和地方性公共产品三种层次结构，事实上阐明了社会保障事权的支出责任应依利益所及范围，分为由中央承担、由中央与地方共同承担以及由地方承担。凡是涉及国家利益的社会保障事项，即全国性公共产品的支出责任应归属于中央政府事权的范畴;地方性公共产品产生的利益仅影响该行政区域人民的社会保障事项，其支出责任应归属于地方政府事权的范畴;准全国性公共产品产生的利益影响不仅限制于本区域内，而且还扩散影响到其他区域或多区域的社会保障事项，其支出责任应由中央政府主要承担，依据其效用外溢程度大小在中央政府与地方政府间进行事权配置的合理调度，从而实现中央与地方社会保障支出责任的合理分担。

社会保障事权中执行管理权力的配置：基本公共服务统一性要求。通过以上对不同种类的社会公共服务进行分析，公共服务分类标准的重点在于国民对该公共服务的依赖程度，或者说是该公共服务在国民生活中的必要程度。具体而言，基本公共服务体现在以下三个方面：一是公共服务保障公民基本生存的权利，具体可表现为公民作为个人在生理、生存方面必不可少的需求，正是由于这种服务有着现实的必要性，政府往往通过为每个人提供基本养老保障、基本就业保障、基本生活保障等途径加以实现;二是公共服务满足基本尊严和基本能力的需要，要求政府为公民提供基本的教育和文化服务，以确保上述需求实现;三是满足基本健康的需要，主要体现在政府为公民提供基本的健康保障。⑩将符合以上标准的公共服务事权归结为基本公共服务的范畴，除此之外的则都可依照涉及事项纳入其他三种公共服务之中。

基本公共服务是全体国民所需的基本服务，因此无论在社会保障事务内容方面，还是社会保障基准水平方面都有着极强的统一性。社会保障事权可依事务性质作为标准，将其分别归属于中央与地方：凡依其事务性质必须整齐划一的基本公共服务，该社会保障事项由中央统一执行管理;依其性质可个别发展的其他公共服务，则其事权主体应为地方政府。通过认定哪些社会保障事权属于基础公共服务的范畴，从而明确社会保障事权事务主体层级与属性。

法律规范层面上的社会保障事权配置。在规范层面上，分析法律规范与规范性文件关于社会保障事权配置的相关条文，明确各社会保障事项的归属，从而更为清晰地认识社会保障事权归属的现状，以积累事权配置的实务经验，是中央与地方配置该事权的重要参考标准。尤其在当前社会保障事权配置法律缺失、相关规范阶层不清、立法内容相互矛盾、混乱的现状下，如能在规范层面上明确中央与地方社会保障事权，必将有着极高的立法参考价值。

（作者为中国劳动关系学院法学系副教授;本文系中国劳动关系学院2014年院级科研项目“政府社会保障职能的法律分析及其配置研究”的阶段性成果，项目编号：14YY004）

【注释】

①张震华：“关于中央与地方事权划分的几点思考”，《海南人大》，2008年第7期。

②郑毅：“中央与地方事权划分基础三题—内涵、理论与原则”，《云南大学学报》（法学版），2011年第4期。

③辛向阳：“进言中央与地方的事权划分”，《人民论坛》，2010年第7期。

④熊文钊：《大国地方—中央与地方法治化研究》，北京：中国政法大学出版社，2012年，第329页。

⑤[法]狄骥：《公法的变迁》，北京：中国法制出版社，2010年，第7页。

⑥李军鹏：《公共服务型政府》，北京大学出版社，2004年，第4～6页。

⑦刘厚金：“我国政府转型进程中的公共服务研究”，华东师范大学博士研究生论文，2007年，第50页。

⑧冯兴元：《地方政府竞争》，南京：译林出版社，2010年，第178页。

⑨黄书亭，周宗顺：“中央政府与地方政府在社会保障中的职责划分”，《经济体制改革》，2004年第3期。

⑩胡均民，艾洪山：“配置‘事权与‘财权：基本公共服务均等化的核心路径”，《中国行政管理》，2009年第11期。

责编 / 于岩（实习）