以美国为视角下的中国独立管制机构模式

作者简介：刘英芬（1988-），女，汉族，山东省邹城市人，学生，法学硕士，山东师范大学，研究方向：宪法学与行政法学。

摘 要：美国联邦政府中除部以外还存在大量的为控制某一方面经济或社会活动而产生的行政机关，这些行政机关通常具有独立的性质被称之为独立管制机构。通过了解美国独立管制机构，简单分析这种管理模式在我国的存在及运行。

关键词：独立管制机构；组织运行；我国独立管制机构

一、美国独立管制机构概述

（一）美国独立管制机构的起源与发展

传统理论认为，管得最少的政府才是最好的政府。[1]美国独立以后对经济自由放任，国家不加以干涉。十九世纪后期随着生产力的发展，市场经济出现了空前繁荣的状态。大型的企业、集团蜂拥而起，占据了社会的大部分财富。它们的垄断经营导致中小企业不良破产。各小企业为避免被剥削并取缔大企业和独占性企业在价格上的垄断和歧视待遇。各大型集团之间为避免彼此的倾轧以及小企业的攻击均要求政府对经济进行干预。独立管制机构由此应运而生。

联邦政府中除部是主要的行政机关以外，还存在大量的其他类型的行政机关。它们存在于部以外，或者虽然存在于部以内，在活动上具有很大的独立性质，受部长的控制较少，所以称他们为独立的行政机构。[2]独立管制机构最为特殊。它与其他独立机构最大的区别在于它不隶属于总统所领导的行政部门，独立于美国总统。亦有学者称之为联邦政府中“无头的第四部门”。即立法、司法、行政以外的部门。独立管制机构并不是绝对的独立，只是在行政系统内部不对总统负责。相对于部它具有独立的性质，但它并不独立于国会和最高法院。

（二）美国独立管制机构的组织及职能

独立控制委员会一般由5—7个委员组成。委员的任期一般为5-7年，有的长达14年；委员的任期交错期满。总统对管制机构的人员进行任命，各委员并不受总统的约束，一旦任命之后便独立工作，除遇法定事由，总统不得任意免除其委员的职务。这种方式减少了总统对委员的干涉，保证了独立管制机构各项决策的独立性。独立管制除享有的行政管理权以外，还享有议会立法所赋予的一定的立法权和准司法权。独立管制机构在职权上最主要的特征便是权利的混合。

1.立法权。立法权本属国会。联邦宪法的第一条第一款便明确规定：“本宪法所授予之立法权，均属于由参议院与众议院组成之合众国国会。”[3]为防止某一专业领域内的立法空白国会便将部分立法权授权给独立管制机构。这些机构就其管辖的事务制定行政法规、确定行业标准和其它规范。

2.行政权。独立管制机构最主要的权能便是行政执法权，依据法律授权进行行政管理活动并负责执行有关法律。独立管制机构的行政权是指独立管制机构不仅可以制定抽象的规则，而且能够处理具体事务，将国会或自己制定的普遍规则适用于具体事件。

3.司法权。独立管制机构不是司法机关但可以对部分违法行为进行裁决，学术上称之为“准司法权”。其权力来源亦是通过国会的授权。国会立法将专业性强、技术要求比较高的争议纠纷案件交独立管制机构进行裁决。

4.管理手段。在设立独立管制机构的法律中一般同时规定了它的控制方法及管理手段。其通常管理的方法主要有（1）申报或说明（2）各专业活动的开展进行必须事先取得执照。（3）对管理的各项事务进行批准或废止。（4）用经济手段进行征税和给予补贴等行为。

（三）美国独立管制机构的法律地位

综上所述独立管制机构所行使的是立法、司法、行政权力兼而有之的综合权力。国内有学者提出此为“国家调节权”。国家调节权与行政权有明显的区别是一种独立于传统的立法权、行政权、司法权之外的第四种权力形态。[4]笔者认为这种观点合理的解释了独立管制机构的存在运行。

二、我国独立管制机构模式

我国理论上没有与美国相同的独立管制机构，但在实践过程中却存在着类似于独立管制机构的行政单位。其中特征最为相似的便是我国的银监会、证监会、保监会等在金融、经济管理领域具有特殊职能的事业单位。笔者将以此为例简单分析一下独立管制机构在我国存在的模式。

（一）性质与地位

证监会、银监会、保监会全称分别为：中国证券监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会、中华人民共和国保险监督管理委员会。均是国务院直属正部级事业单位。

1.事业单位的尴尬定位。事业单位英文较为准确的意译为“public service unit”即公共服务机构在国外。类似于事业单位的机构或相对于政府机构而言，称之为“非政府组织”（NGO）.或相对于企业而言，称之为“非营利机构”（NPO）。[5]在我国事业单位是指依法设立的从事教育、科技、文化、卫生等公益服务不以营利为目的的社会组织。但此类新兴监管机构从本质严重不符其事业单位的定位。一般而言事业单位行使行政管理职权只能来自法律法规的授权。而此类新兴的监管机构的职权来源于法律法规授权和国务院委托，与其它政府部门相同，其人员任命程序及预算和财务来源都直接受制于国务院，带有十分明显的政府行政部门特征。拥有法律法规授权组织所不具有的行政复议权、行政规章制定权、处罚权。将三会等此类金融监管机构定位为事业单位，加剧了我國行政管理的政事不分的现状，使之置于不尴不尬之境地。

2.职权及来源。事业单位行使行政管理职能只能来自于法律法规的授权。它们只有在行使法律法规所授行政职能时，才具有行政权力。这种职权的性质是特殊的，只行使特定行政职能。即限于相应法律法规明确规定的某项或某种具体事项，它们的职权是具体的法律法规所授，而非由组织法所授法律法规对相应组织的授权通常是有期限且限于办理某一具体行政事务。这些与行政机关的特点都是很不相同的。此处类似于美国的独立管制机构。

（二）与独立管制机构共同点

1.监管机构具有专业性。

这类监管机构区别于传统行政部门的首要特征是监管的专业性。随着科技的发展精细化，监管对象呈现技术性、专业性、复杂性，对某一专业领域的行政管理必须以深厚的专业背景为基础。

2.监管机构具有较强的独立性。正是因为监管的专业性，要求监管机构能够摆脱各种因素的干扰，对监管问题独立作出客观、公正的专业判断。

3.监管机构具有权力的混合性。赋予监管机构立法、执法和司法三种权力，以便保证金融市场的管理有法可依、有序进行。此立法理论依据，监管运行体制都与美国独立管制机构相似。

（三）我国独立管制机构存在的问题

1.政企不分，合法性不足。对监管机构定位不准确，许多承担管制责任的机构的设立缺乏法律依据，法律管制也严重滞后。有些行业虽然建立了所谓的监管机构，其职权在运行中受到很多其他行政部门的制约。致使独立性不足难以达成公平、公正的管制目标。

2.组织结构、人事制度不科学。行政部门主要负责人为政府组成人员可能随时调动，不能保证政策运行的稳定性。

3.监督体制不完善。目前次类机构程序公开度和透明度不够，使公众对管制机构的监督也无法进行，为管制机构的寻租和腐败等不良行为提供了可乘之机。

（四）对我国此类管制机构的建议及完善

1.经费独立。任何一个组织的运行都离不开财政的支持。权钱交易滋生腐败，只有保证其经费充足才能从源头保证机构独立运转不被控制。

2.加强监督。首先应当做到授予权力的谨慎性，对于授予的立法所做出的文件要审查其合法性及合理性。并且加强事后审查监督，建立真实有效的纠责制度。

3.内部权力制约。仅仅依靠监督是解决不了根本问题的。监督有时也可能导致腐败的转移。若想从根本上杜绝这种现象的发生，最有效的方法就是做到内部“立法权”、“行政权”、“司法权”的制衡。

综上所述，我国确实存在独立管制机构。虽然与美国独立管制机构有着明显的差别，但我们亦可对国外管制机构进行借鉴，为我国独立管制机构的发展提供理论和实践支撑。

（作者单位：山东师范大学）

参考文献：

[1] 亚当·斯密《国富论》。

[2] 王名扬《美国行政法》第二版上册第171页。

[3] 译文参见[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如、在漢、舒逊译，商务印书馆1997年版，第453页。

[4] 陈云良：《国家调节权：第四种权力形态》，载《现代法学》2007年第6期。

[5] 王鸿，事业单位改革的基本法律问题[J]航天工业管理，2006（1）。