浅议我国公共政策制定过程中的问题及对策

张倩　陈利会

作者简介：张倩（1992-），陕西省咸阳市，专业：云南民族大学行政管理硕士。

陈利会（1987-），河南省濮阳市，专业：云南民族大学社会保障硕士。

摘 要：公共政策制定是政策过程最主要也是最关键的环节，随着社会主义市场经济的不断深入发展，信息化、全球化浪潮的不断延伸，对我国公共政策制定提出了较高的要求。本文阐述了公共政策制定过程的特点及存在的主要问题，从加强公民参与、完善咨询系统、促进伦理建设三个方面提出建议，为制定科学化的公共政策提供理论依据。

关键词：公共政策；政策制定；问题；对策

我国公共政策的制定旨在为本国或本地区的行政机构、社会团体、人民群众等的社会公共行为提供规范性、指导性的方向，以此来达到缓解社会矛盾、预防社会暴力、促进社会和谐发展等政策执行的目的，从而为人民提供一个良好、有序的社会环境。公共政策的表达形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。[1]公共政策制定从程序上讲，包含目标确立、政策方案设计、评估论证方案与抉择四个相互关联又相互区别的阶段或环节。公共政策的制定与盈利性组织所制定的各项政策有质的区别，并且过程呈现复杂多样、动态的特征。

一、我国公共政策制定过程的特点

1.政策输入机制的特点

20世纪70年代以来，美国政策科学界逐渐形成了理性模式和渐进模式两种政策制定过程分析模式。理性模式从最初的过于理想化的理性分析模式经过创新后发展为以赫伯特·西蒙为主要代表人物的有限理性分析模式。渐进分析模式包括两种决策模式：多元决策模式和精英决策模式，美国政治学家林德布洛姆是这个学派的代表人物。在中国，由于政策制定是在社会结构分化程度偏低的社会背景下产生的，而且大部分的制定政策的任务都不能被具有代表性的社会结构来承担，大都是政治系统中的政治精英按照自己所认为的政治发展走向来确定政策制定的内容。因此，就呈现出一种“内输入”的政策制定特点。

2.公众的参与性

公共政策制定的最根本的受众目标就是人民群众，公共政策从开始的信息采集到政策分析再到政策制定与执行，任何一个环节都离不开与公众对将要制定的政策进行沟通与协调。中国共产党自成立以来，就形成了重大政策的形成一定要和群众通过自上而下而后又自下而上的过程来反复沟通、实践、修正。在我国，中国共产党领袖毛泽东就曾说过：“群众既制定政策，又执行政策”。也正是因为共产党对民意、民心的重视，以及对群众路线的坚持不懈的贯彻执行，才会出现党、军、民一条心开创并建设社会主义新中国的新面貌。

3.“摸着石子过河”的政策制定模式

“摸着石子过河”是以邓小平同志为代表的中国共产党人所创造的一种符合中国国情的政策制定模式。虽然这种政策制定模式创造于改革开放时期，但是其注意摸索、大胆创新、循序渐进等政策制定精神依然适用于当代社会。党的十八届三中全会指出，我国社会改革已进入“深水区”，要攻坚克难，抓住各项问题的关键点，基于从点到面、协调发展的指导原则制定科学的公共政策。

二、我国公共政策制定过程存在的主要问题

改革开放以来，党和政府秉承着科学决策的政策指导方针，制定并实施了一系列正确的重大决策，在不同程度上促进中国的经济快速发展。然而，在政策制定过程中还是存在一些不可忽视的问题。

1.政策参与主体的不平衡性

根据系统论的观点，可以将公共政策制定过程分为三个阶段：输入阶段、转换阶段、输出阶段。政策输入阶段是指给予政府在政策制定过程中所需要的基本信息；政策输出阶段则是相对于政策输入阶段而言，是指贯彻与实施政府的政策；政策转换阶段就是指从政策制定到政策实施的过程。在一个有效运行的公共政策系统中，输入性参与和输出性参与应该处于平衡状态。[2]然而在我国，在由政府主导的政策制定背景下，公民对政策制定的参与表现的相对消极与冷漠，由此造成的失衡就不可避免的降低公共政策的公共性、权威性和有效性。

2.智囊系统出现负面影响

根据世界各国政府的政策制定实践，不难发现科学合理的政策制定缺少不了智囊机构的支持与辅助。美国民间智囊团兰德公司，日本智囊团野村综合研究所，联邦德国工业设备企业公司等都是對本国政府政策制定做过突出贡献的智囊系统。不可否认的是，中国的智囊系统为公共政策的制定也起到了一定的积极作用，但存在更多的却是负面教训。在一些重要的政策制定过程中对于比较关键的决策因素只是任由领导者个人对政治形势的判断与经验来决定，而并没有经过科学的论证和规划。当前，我国部分智囊系统已逐渐依附于政府，独立性大大减弱，并没有起到连接政府与人民的重要桥梁的作用。

3.公共政策制定中的价值冲突

我国公共政策制定过程中的伦理价值标准的冲突问题也是长期以来难以根除的一种意识障碍。公共政策制定中的价值冲突主要分为以下三类冲突，首先，效率优先原则与社会公正原则的冲突，这两种原则的冲突实质上就是市场经济与伦理价值的冲突。其次，集体主义与个人主义的冲突，在政策制定过程中难免存在一些被个人利益蒙蔽双眼的个人，为了一己私利而扰乱科学决策。最后，经济合理性与社会合理性的冲突，经济合理性强调效率优先，社会合理性则强调“人”的价值，强调以人为本的原则以及追求文化的进步和社会的健康发展。

三、我国公共政策制定过程存在问题的对策

1.提高公民参与的有效性

基于我国是一个多民族国家、疆域宽广、人口众多的基本国情，同时公民参与公共政策制定体制具有发展晚、速度慢等特点，[3]我国公共政策的制定不可避免的成为一个庞杂的系统工程，再加上政策制定很难达到不存在相反意见的现实，所以政策制定者就会为了达到摆脱繁杂事务，减少责任承担的目的，而减少公民参与政策制定的途径。因此，加强公民参与政策制定，首先要加强公民参与政策制定的制度建设，建立公正、合理、科学的制度环境；其次，加强在政策制定过程中政府与公民之间的有效互动，深入基层调研，体察民情；最后，培养公民的主动参与意识，提高公民政治文化素质，使公民参与从被动变主动。

2.进一步发挥咨询系统的功能

目前，就我国咨询系统而言，也就是所谓的智囊团，还存在着人才单一化、制度相对不健全、机构独立性较低、社会公众对其工作内容及性质不够全面了解甚至存在误解、政策制定者对咨询系统的政策建议不够重视等众多问题亟待解决。因此，针对以上问题可以采取如下解决方法：向社会各界招聘政策咨询系统所需的优秀综合多学科类人才；增加有利于提高机构独立性的预算制度；在全社会为政策制定工作从业人员营造良好的研究氛围；鼓励建立民间的咨询机构，充分发挥民间咨询机构所具有的与群众密切沟通交流和政策信息广泛收集功能，使其能更好的为上层咨询系统提供政策制定所需要的关键信息。

3.促进公共政策制定中的伦理建设

首先，提高公共政策制定者的伦理素质。公共政策制定过程从某种意义上来说就是以公共政策制定者进行的道德判断为前提的决策过程，因此培养其高尚的道德情操，强化政治素养具有重要意义。其次，建立公共政策伦理评估体系。通过从设立专职的公共政策伦理评估组织、形成公共政策伦理评估信息网络系统、加强公共政策制定的监督反馈机制等方法来有效缓解公共政策制中的各种价值冲突，不让评估流于形式。

（作者单位：云南民族大学）

参考文献：

[1] 张金马.政策科学导论[M].中国人民大学出版社，1992

[2] 王学杰.改善我国公共政策参与方式的思考[J].中国行政管理，2001（2）.

[3] 翟羽佳.浅析我国公共政策制定过程中的公民参与[J].长春教育学院学报，2014：34.