前评审结合绩效目标 绩效跟踪提升新规格———山西省长治市八泉峡供水工程绩效跟踪项目解读

●山西省长治市财政局 上海闻政管理咨询有限公司

前评审结合绩效目标 绩效跟踪提升新规格
———山西省长治市八泉峡供水工程绩效跟踪项目解读

●山西省长治市财政局 上海闻政管理咨询有限公司

绩效目标管理与可行性研究报告审批、初步设计审批、环境影响评价等均是对项目进行事前审核管理的重要方式。在审核内容上，与可行性研究报告批复等不同，绩效目标管理侧重于项目预算投入、建设内容与绩效目标实现之间的关系。因此，有必要在常规前评审中融入绩效目标的思想，以更好地指导过程管理的开展。本文以山西省长治市八泉峡供水工程绩效跟踪项目为例，探析常规前评审与绩效目标管理的有机结合对绩效跟踪的指导作用。

一、项目概况

长治市壶关县位于山西省东南部，自然地理条件复杂，全县除个别乡村有泉水外，绝大部分地区水源匮乏，旱情严重。开辟可靠的水源成为壶关县亟待解决的问题。在此背景下，八泉峡供水工程作为山西省35项应急水源工程之一被提出。该工程以卫河水系交沟河流域八道水河作为主要取水水源，通过修建拦河坝、提水泵站及相关输水设施，将水提引至壶关县城，满足城乡生活和工业供水需求。

本次绩效跟踪的对象为八泉峡供水工程的水源部分，该部分工程自2010年开工，主要建设内容包括混凝土重力坝，泄洪排沙底孔、引水系统等。预算资金为10205万元，其中省级财政4040万元，市级财政5865万元，县级自筹资金300万元。本次绩效跟踪的时段为2010年1月1日至2014年12月31日。

二、前评审在绩效跟踪指标体系设计中的应用

绩效跟踪是全过程预算绩效管理的重要环节，其核心在于了解项目的进展情况和比照目标的完成情况，及时发现偏差、纠正偏差，促进绩效目标的实现。因此，理清项目的绩效目标，是绩效跟踪的首要前提。

在本次绩效跟踪的实施过程中，评价组梳理了八泉峡供水工程从启动到开工的必要审批流程，共涉及可行性研究报告批复、初步设计批复、规划同意书批复、环境影响评价批复、土地预审、开工报告批复六项重要审批。评价组依据上述常规前期审批资料，对项目目标进行梳理、提炼，构建了跟踪指标体系的主体框架，并在此基础上，从绩效目标的角度进行了进一步提炼和补充，完善了指标体系。

（一）项目前期评审的主要内容及指标参考借鉴

经过梳理，八泉峡供水工程各项批复详细情况见下表：

表1 各项批复详细内容

上述审批在资金结构、项目期限、工程规模、工程质量等方面的数据，为绩效目标的细化量化以及在此基础上跟踪指标的建立提供了重要参考。例如：通过山西省发改委对项目可行性研究报告的批复，可以获知建设项目的参与单位与招投标实施计划，进而针对性地设置投入和管理类目标指标，如“项目管理制度健全性”、“项目管理制度执行度”、“监理工作流程规范性”等；从项目初步设计审批的内容中，可以理清概算资金的结构及数额，从而设置“省级、市级、自筹资金到位及时率”、“预算执行率”等指标，并以批复值作为目标值测算依据；根据初步设计及审批意见的内容，可以设置“工程建设完工率”、“法人验收合格率”、“政府验收合格率”，“工程验收优良率”、“水库总容量”等指标，并将审批值作为目标值。(见表2)

（二）绩效目标对跟踪指标的补充与拓展

通过以上批复文件的梳理和对比可知，工程类项目的各项流程审批主要审核的内容包括：项目在技术上是否可行（工程规模、工程等级、工程量、工期等）、概算上是否合理（概算总额、资金来源结构）、流程上是否合规（是否通过环境影响审核与工程用地审核）。总体而言，当前各项审批的内容主要围绕项目的合规性和经济性进行审查，审查重点在于工程建设是否合规以及如何更为经济合理地完成工程建设。对于工程建设所产生的效果，则涉及不深。以八泉峡供水工程为例，项目可行性报告中提到，项目的内部收益率为9.69%，产生的经济净现值为5134万元，这里本应是经济效益具体体现，然而在可研报告的批复中，并未对其经济效益进行评审或论证，该方面考核相对薄弱。另外，在跟踪过程中发现，原计划用3年完成的水库建设目前尚处于施工阶段，前后共用去5年左右时间，随着项目实际进展的改变，其产生的效益也会随之改变，对于最初的绩效目标是否能达成，也需要重新评估。而这些内容并未在以上的审核流程中系统地呈现。此外，除经济效益外，供水工程所产生的社会效益及环境效益如何合理评估，建成之后的维护主体、资金来源，管理方式如何建立，也未进行进一步说明。由此可见，尽管在合规性及合理性审核上，上述审核流程已趋于完备，然而在效益及效率性的审核上，仍处于较为薄弱的状态，也反映了绩效目标管理在项目审核中的重要性及必要性。

表2 参考前期评审材料所制定的指标体系

因此，在跟踪指标体系建立的过程中，评价组除了借鉴前期评审材料的数据和结论外，还结合绩效目标管理思想，增加了对八泉峡供水工程质量把控、效果实现及长效管理方面的考核，以达到更完善地评价项目效益的目的。评价组所拓展的指标体系如表3所示。

表3 在前评审基础上所拓展的指标

三、绩效跟踪结论

依据上述评价指标体系，借助前期评审材料和补充数据采集，评价组完成了本次跟踪：

首先，评价组将前期批复文件中明确的工期、概算额、工程内容、质量控制等内容作为考核维度，对照八泉峡供水工程的实际建设情况，考察了实际施工与批复内容上存在的差异，发现项目实施进度存在滞后。进一步，评价组根据项目初步设计批复中的内容，从工程计划与资金到位情况两方面对工程滞后的问题进行了分析。除工期进展与计划安排有所偏差之外，概算批复中的银行贷款5104万元无法及时到位以及复工以后工人积极性不高也是造成工程延期的重要原因。

其次，通过对工程单元完成情况的核对，评价组发现已验收的工程单元优良率较低，与质量把控的目标存在偏差，故评价组从质量把控及二期工程概算论证等方面提出纠偏意见。

最后，在制度管理上，项目虽已接近完工，但八泉峡供水工程项目未对工程完工后的移交方式、移交对象、后续管理的责任主体与资金来源进行详细规定。

针对上述问题，评价组提出了如下改进措施：其一，严格把控质量、做好工程收尾工作。建议长治市壶关八泉峡供水工程项目部做好管理工作，确保实际施工达到设计要求，质量试验数据完整，严格杜绝漏水、渗水等情况，保质保量完成收尾工作。其二，协调相关部门，完善长效制度。建议由长治市水利局协同相关部门及实施单位，针对八泉峡供水工程的项目移交主体、后期维护计划、维护资金来源、环境保护措施等内容进行商讨，完善长效制度，明确相关部门的职责。

针对项目期间无法解决的问题，评价组总结了以下建议供开展后续建设参考，加强预算可行性的论证，为项目顺利实施提供保障。因本项目所建设的水源工程不具备盈利能力，工程原计划投资中的5104万元银行贷款无法到位，造成到位资金中断，工程停工近一年，对施工进度产生了较大影响。建议对于二期工程（供水部分）的预算规划中，加强预算来源的论证，对于银行贷款应提前咨询银行方面的贷款意向，在没有明确银行贷款合作意向的情况下，谨慎将银行贷款作为稳定资金来源，或调低银行贷款在项目投资总额中的占比。

四、关于绩效目标与常规前评审结合的进一步探讨

对于八泉峡供水工程，评价组在介入时工程已进入收尾阶段，部分发现的问题如自筹资金无法按计划到位、项目工期明显长于计划工期、施工质量有待提高等，都已成既定事实，难以进行纠偏，评价组只能对于制度完善与后期管理方面提出改进意见。可见将绩效目标管理的理念引入前期评审，通过绩效目标与常规前评审的有机结合，并应用于指导绩效跟踪等后续过程管理，具有重要意义。

（一）绩效目标管理在项目前评审中的落脚点

以工程项目为例，预算部门组织的项目前评审的方式主要有：可行性研究报告审批、初步设计审批、规划同意书评审、环境影响审批、建设用地审批。财政部门开展的前期评审主要有投资评审。而以绩效目标为核心的绩效前评价，则预算部门与财政均可组织开展。其中，与工程相关的评审在流程上与内容上都已较为成熟。而绩效前评价因处于发展阶段，其定位及在项目前期评审中的作用需进一步加强。

结合本项目的经验，评价组认为：在绩效目标管理中，需要借鉴各方面信息，进行通盘考虑，但在考察重点上应当有所区分，一来可避免其他审核过程中已涉及的内容，减少重复劳动，二来可以与其他评审核方式进行有效互补。具体而言，绩效目标管理可侧重于合理性与匹配性的审核。合理性审核，即审核项目是否有明确的绩效目标，对项目所产生的经济效益、社会效益与环境效益是否有清晰的预期；匹配性审核，即资金规模与绩效目标之间是否匹配，在既定的规模下，绩效目标是否过高或过低。

（二）前评审与绩效目标有机结合，加强对过程管理的指导

根据绩效目标与项目前评审的结合程度，可将其划分为参考型绩效目标管理与决策型绩效目标管理。参考型绩效目标管理适用于绩效管理发展初期，传统的预算管理模式下，绩效目标管理的内容及结论作为项目审批的参考内容，在立项审批中不起决定性作用。但随着绩效管理逐步发展成熟，建立了全面而严谨的评价方式与体系后，可将其定位为决策型绩效目标管理，即绩效目标管理的信息与结论将直接影响项目是否获批，与其他评审模式一并发挥重要作用，甚至起主导作用，真正实现“以绩效指导项目立项与预算”。

相应的，在项目开展过程中，即预算执行环节，预算部门或财政在进行阶段性评审的基础上，参考或严格按照其阶段性目标实现程度拨付财政资金，为预算支出提供更有力的依据，进而强化目标对预算的指导和约束力。■