组织和制度创新凸显纪检体制改革新活力

组织和制度创新凸显纪检体制改革新活力

主持人：2014年，中央纪委“擒虎拍蝇”的反腐之役战果累累，社会反响巨大。反腐成绩单背后，是党的纪检体制改革的推进落实。根据背景材料和栏目链接，党的十八大以来，纪律检查体制改革逐步推进。对于纪检体制改革的重要意义和现阶段取得的相关成果，您作何评价？

刘伟：纪检体制改革，事关执政党能否建立起有效的自律机制，也直接关系到国家的反腐败进程，甚至不夸张地说，因为中国独特的党政关系模式，执政党的纪检体制改革也直接影响到改革攻坚的成效。此次反腐成果的取得，部分归因于纪委体制机制的改革。此次纪委运用的巡视制度和派驻制度，比较符合中国中央集权制的政治属性。纪委自身也通过制度设计，完善了工作机制和工作方式。特别是尝试在体制和机制上作进一步的改革，明确了纪委的双重领导体制，为未来的垂直管理准备了条件。所有这些制度上的改革，若能进一步拓展完善，将为反腐败的常态化和可持续打下坚实的基础。

刘家用：绝对权力导致绝对腐败，党的十八大以来，党中央十分重视加强对公共权力行使者的监督，逐步推进纪律检查体制改革，现已取得了一些阶段性成果。为了解决“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太险，司法监督太晚”的监督困局，中央改革党的纪律检查体制，开出了“派驻机构全覆盖”、“专项巡视与常规巡视常态化”、“查办腐败案件以上级纪委领导为主”等药方。打铁还需自身硬，为了破解“谁来监督监督者”的体制障碍，中纪委新设纪检监察干部监督室，用纪委内部的“纪委”对准自己并引入外部监督、异地监督等有效的监督机制来监督纪检人员。纪律检查体制改革是全面深化改革的重要一环，纪律检查体制改革要着眼于系统性和长效性，推进纪律检查体制改革，需要中央的顶层设计和各地方、各方面、各领域的统筹协调。

王丛虎：十八大以来，党中央的反腐成果有目共睹，也大快人心。毫无疑问，这些成果的取得要得益于党的纪检监察体制和机制的改革与落实。中央在加强党的领导同时，提出从严治党，尤其是在党的内部强化自我监督与约束的同时，从党的监督体制和机制进行改革，而且改革决心和改革力度之大，应该是之前没有的。这让全国人民对党的领导更加充满信心。

邹祥利：本人认为，这次党的纪检体制改革既为中国共产党长期执政的合法性进一步夯实基础，又为2020年全面深化改革顺利完成提供保障。现阶段取得的相关成果是党的纪检体制改革的结果，它开启反腐倡廉新格局。党的十八大特别是十八届三中全会以来，各级纪检监察机关坚决贯彻落实中央要求，既坚持立行立改、从具体问题抓起，又注意整体谋划、立足长远考虑，不断深化反腐败体制机制改革，反腐败力度不断加大，让干部“不想腐不能腐不敢腐”的制度铁笼越扎越紧。

王飞：党的十八大科学分析党风廉政建设和反腐败斗争形势，指出党面临“四大考验”“四种风险”，反腐败斗争形势依然严峻。解决存在的问题，必须依靠改革和制度创新。面对新形势新任务，党的十八届三中全会对深化党的纪律检查体制改革作出部署。这对于坚持党要管党、从严治党，坚决遏制腐败蔓延势头，形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争有着重大意义。十八大以来，特别是《党的纪律检查体制改革实施方案》出台后，在以习近平同志为总书记的党中央坚强领导下，中纪委坚持立行立改，抓具体问题，出硬招实招，强化“两个责任”，落实“两个为主”，实现“两个全覆盖”，取得了立竿见影的成效。

链接：

2014年党的纪检体制改革成果

●夯实党风廉政建设党委“两个责任”。坚决查处山西系统性、塌方式腐败案件；严肃查处湖南衡阳贿选案，追究主要领导责任

●深化“三转”，中央纪委监察部再次调整机关内设机构，执纪监督部门数量和人员分别占机构和编制总数近70%；省级纪委将参与的4619个议事协调机构减少至460个，清理比例达90%

●强化上级纪委对下级纪委领导，制定省区市、中管企业纪委书记、副书记和中央纪委派驻纪检组组长、副组长提名考察办法，研究制定党员和国家工作人员外逃信息统计报告制度等

●目前在140多家中央一级党和国家机关中，中央纪委监察部设置了52家派驻机构。目前，正根据工作需要和业务关联性，实行单独派驻和归口派驻两种形式，实现“全覆盖”

●已实现对31个省（区、市）和新疆生产建设兵团常规巡视全覆盖，下一阶段工作重点转向专项巡视。中央纪委对巡视移交的万庆良、谭力、武长顺、陈铁新、隋凤富、梁滨、朱明国等中管干部问题线索进行立案查处

●搭建追逃追赃国际合作网络，开展“猎狐2014”行动，敦促在逃境外经济犯罪人员投案自首，织密反腐败国际网络，使腐败分子无处遁形

根据网络公开资料摘编

主持人：在日前召开的中纪委五次全会上，习近平总书记强调，要改革党的纪律检查体制，完善反腐败体制机制增强权力制约和监督效果，保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性。对于习总书记指示的这一纪检体制改革精神，您又有何看法？

刘伟：习总书记强调的纪检体制改革方向，针对的是我党长期以来纪检体制的最大难题，即现有体制下的各级纪委受制于党委，地位不独立，权威性不足，难以实施对党委的有效监督。要实现权力制约和监督，就必须保证各级纪委的相对独立地位，并增强其权威性。这就意味着，纪检体制改革的下一步将可能是其垂直管理的加强，以及纪委地位的进一步提升。当然，习总书记的看法也说明，执政党内部同样需要一定的分权和制衡。

刘家用：邓小平在《党和国家领导体制的改革》中强调，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。监督是一项复杂的重大任务，需要有独立又有权威的机构去承担这一重任。纪委作为党的纪检机关，要实现 “铁面无私的监督检查”，必须保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性。按照现有体制，各级纪委特别是基层纪委受同级党委的领导，在人员编制、工作经费、干部升迁和后勤保障等方面仍由被监督单位负责，在一些地方就出现了“看得见的管不着，管得着的看不见；顶得住的站不住，站得住的顶不住”的现象。只有给予纪检监察机关必要的人、财、物等方面的独立性，在基本配置上不依靠被监督单位，纪委才能无顾忌地独立行使监督权，保障纪委监督权的权威性。落实习总书记“保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性”的指示，还应建立领导干部干预案件处理的记录、通报和责任追究制度，防止整个办案过程受到领导和其他单位的干扰，使纪委能够独立行使案件调查权。

邹祥利：习总书记这一指示，说明中央将更加重视纪委在反腐败和权力监督中的相对独立性、自主性和抗干扰性。党的纪检机关是重要的权力监督部门，但长期以来纪检体制由同级党委和上级纪检部门实行双重领导，并以同级党委为主，纪检部门的人事、财务分配等都由同级党委负责，其工作的独立性、权威性大打折扣，使得纪检机关对同级党组织及其成员的监督，特别是“一把手”的监督很难切实开展。所以要改革党的纪律检查体制，这是对症下药，切中了要害。

王飞：从当前我国的体制来看，权利的监督机构主要是各级纪委，但纪委权利的行使却往往受到同级党委的制约，使平行监督失之于软。只有切实保证纪委监督权的独立性和权威性，才能制约权利，反腐败工作才能有长足发展。

主持人：2014年，纪检体制改革取得新进展，其中很重要的一方面是基本确立纪检系统的双重领导体制，地方纪委不再单独由地方党委领导，业务上要服从上一级纪委的领导；在人事上，规定地方纪委书记、副书记的任命由上一级纪委提名，协同组织部考察；明确了各自职责，党委的责任是主体责任，纪委是监督责任，等等，这可以看作是纪检体制走向垂直管理的一步，也为现行体制中，纪检监察组织基本上属于单位内设机构监督效力发挥有局限性提供了解决方案，那么您对“强化上级纪委对下级党委和纪委的监督，推动纪委双重领导体制落到实处”这一改革部署的意义和进一步推进如何理解认知？

刘伟：强化上级纪委对下级党委和纪委的监督，推动纪委双重领导体制落到实处，有利于提升纪委系统的监督地位，强化纪委的监督权力，尤其是使党委同时受到同级纪委和上级纪委的全方位监督。这有利于对党委班子尤其是其 “一把手”的有效监督。改革的下一步，可能是纪检系统走向垂直管理，纪检系统被打造成一个相对独立的党内监督机构，与党委系统平行。

刘家用：纪委业务上服从上一级纪委的领导，查办腐败案件以上级纪委领导为主，地方纪委书记、副书记的任命由上一级纪委提名，纪检体制向垂直管理迈出了坚实的一步。按照以前惯例，不少地方纪委发现本地重大案件线索和查办重大腐败案件时，都必须先向同级党委报告，在得到主要领导的同意后才能进行调查处理，领导干预案件和地方保护主义等不可避免。强化上级纪委对下级党委和纪委的监督，以上级纪委领导为主查办腐败案件，有效避免了领导干预和地方保护主义，实践中效果显著。各级纪委书记、副书记由上一级纪委提名，加强了各级纪委书记、副书记同上级纪委的联系交流，有利于各级纪委书记、副书记独立地开展工作，大胆地履行监督职责。纪委领导体制上只是业务上的垂直领导是不够的，人、财、物等重要资源都受制于地方党委和相关部门，怎么可能摆脱同级党委和相关部门的控制？推动纪委领导体制改革，不仅业务上要垂直领导，人、财、物等各方面都要垂直。

邹祥利：众所周知，原有纪检体制存在的最大问题，是同级纪委监督同级党委，监督主体受制于监督客体，查谁、何时查、怎么查，由党委研究决定，纪委书记的地位、话语权远不如同级党委主要领导。由于纪委的独立性不够、授权不足，难以有效履行纪委职能，发挥纪委监督作用。这种体制弊端，妨碍了纪委作用的发挥。同时，原有纪律检查体制机构多、力量分散，难以形成反腐败的合力。改革原有纪律检查体制，是实现反腐败常态化的需要，也是全面深化改革的有机组成部分。

王飞：位置决定想法。一个人坐什么位置，往往决定了他思考的角度和范围。只有把体制理顺了，才能更好地发挥各级纪检监察组织的作用。“双重领导体制”是纪律检查体制改革的第一步，也是目前情况下较为稳健的办法。从长远来看，应加大改革力度，建构更为科学的纪律检查体制。

主持人：扩大巡视覆盖面，直至实现巡视全覆盖，这是中央纪委开展巡视工作的一个既定目标。目前中央巡视组已完成对31个省区市和新疆生产建设兵团的常规巡视，对19个部门和中央企事业单位的专项巡视。专项巡视重点针对“部门、企事业单位在资金管理、资产处置、资本运作、工程项目等方面反映突出的具体事项”。鉴于当前国有企业中“窝案”“串案”的高发势态，2015年重点加大对国有企业的巡视力度，实现对中管国有重点骨干企业巡视全覆盖。专项巡视与常规巡视有何不同？如何解读2015年“对中管国有重点骨干企业巡视全覆盖”的部署？

刘伟：常规巡视往往综合性强，因而显得比较宽泛，难以深入；但专项巡视则不同，它明确聚焦某一领域的某一类问题，目标清楚，针对性强，通常循着问题线索而深挖。中央计划在2015年对中管国有重点骨干企业巡视全覆盖，一方面说明国有重点骨干企业近些年来的腐败已经非常严重，已引起了中央的高度重视；另一方面也说明中央的反腐正在走向深入，从政治领域延伸到政治经济结合地带；而国有重点骨干企业在某种意义上不仅关系到国家的经济命脉，也存在相当的既得利益，中央决定对它们实施巡视，足见中央全面反腐、铁腕反腐的决心。

刘家用：专项巡视与常规巡视的根本区别在于“专”。常规巡视的基本特点是综合性，涉及的领域多、范围广，所需的时间长。与常规巡视不同，专项巡视聚焦问题，围绕资金管理、资产处置、资本运作、工程项目等某一事项、某一方面开展，对每家单位的专项巡视都在一个月左右，比常规巡视的时间少了一半。根据中央部署，将深入开展专项巡视，实现巡视全覆盖的目标。

邹祥利：专项巡视与常规巡视不同点：专项巡视具有“短、平、快”的特点，一般围绕某一事项、某一方面问题。从巡视时间上看，对每家单位的专项巡视都在一个月左右，比常规巡视的时间少了一半。而常规巡视，涉及的领域多、范围广、时间长，内容也比较综合。中央决定今年完成对中管国有重点骨干企业巡视全覆盖。我认为是十分必要的，中管国有企业是我国公有制为主体的经济基础的重要体现，是中国特色社会主义的基石，为推动经济社会发展、提高我国综合实力作出了重要贡献。但是，从巡视、审计、信访反映的问题以及审查案例引出的问题线索看，国有企业在管党治党、党风廉政建设上也存在一些普遍性问题，有的问题相当突出。

王飞：如果将常规巡视比作战争中的常规武器，专项巡视就是定点打击的精准制导导弹，目标清晰，瞄准重点人、重点领域、重点问题，“哪里问题集中就巡视哪里，谁问题突出就巡视谁”。虽然两种巡视都是以问题为导向，但专项巡视更具有问题的突然性、针对性，可以多次安排，发现问题的效率更高，监督威慑力更大。实现国有企业巡视全覆盖,传递出今年国有企业会成为反腐败的一个重点。从这几年查处的腐败案来看,国有企业已经成为腐败的高发、易发、多发的重点领域,并且从落马的国企高管来看,大多是“窝案”、“串案”,呈现“前腐后继”的态势。从国有企业所掌握的资源来看,中管企业一旦出现问题,不仅会出现经济违法犯罪,造成国有资源损失,更重要的是,它还会影响党和国家的形象,危害国家的执政安全。

主持人：2014年中央通过 《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》，拉开对中央纪委派驻机构工作改革的大幕。通过向中办、国办、中组部、中宣部等7个中央和国家机关新设中央纪委派驻机构，中央纪委派驻机构已增至59个。十八届中央纪委五次全会又决定新设8家派驻机构，这样有望早日实现对140多个中央一级党和国家机关的派驻全覆盖。如何理解 “派”的权威和“驻”的优势？加强派驻监督，实现派驻全覆盖的意义何在？

刘伟：“派”的权威性在于它直接代表中纪委，这就在级别和气势上威慑了相应机构。“驻”的优势在于其常设化，也有利于监督工作的深入。加强派驻监督，实现派驻全覆盖，实际上就是实现中纪委监督的全覆盖，做到反腐败不留死角，不留“特区”，有利于强化中纪委反腐的公平性和公信力，也有利于在短期内全面取得反腐败的成果，为根本反腐创造条件，赢得时间。

邹祥利：本人认为：要发挥“派”的权威和“驻”的优势，必须抓好以下三个方面的工作：一要明确监督职责。科学把握监督与参与的关系。派驻机构在参与和监督部门业务分工中，要避免被边缘化和由裁判员变成运动员，形成角色错位的问题。处理好这个问题的实质是着眼于加强监督、有利于党风廉政建设和反腐败工作开展，关键是要把握度，区分好监督与参与、参与和承担的界限。派驻机构应与驻在部门建立一种“和而不同”的关系，既有监督又有合作，牢记监督职责，在尊重理解、沟通协调和参与服务中强化监督。

二要把握监督重点。要重点监督驻在部门（单位）的政务公开情况。公开内容、公开范围及规定时限是否按规定进行公开，内容是否真实，是否真正保证了群众的知情权和监督权；重点监督资金的运行管理情况。大宗物资采购、重大项目安排、大额度资金调拨使用等重大事项是否严格按规定执行；重点监督领导干部廉洁自律情况。是否认真执行《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等党纪法规，是否存在权钱交易、利用职务之便为本人或特定关系人员谋取不正当利益和违反规定收送现金、有价证券等问题。

三要克服监督障碍。克服“怕”的心理，怕驻在单位查出问题，影响自己；怕和驻在单位领导关系弄僵，监督工作难以开展。克服“偏”的做法。派驻机构往往容易偏向于对来信来访等表层问题的检查，忽略了对工作中深层次关键性问题的监督，容易偏重于形式上的监督，忽略于内容上的监督。克服“虚”的形式。内虚，统一管理工作全面开展之初，派驻机构干部工作情况不熟、业务不精、监督能力不强，很难有效开展监督工作；外虚，纪检监察机关尚未全面按照对派驻机构统一管理的规定，对派驻到各部门的纪检监察机构实行编制、人员、业务统一管理，纪检监察机关对派驻机构干部的领导、管理、监督、指导、培训、帮助和关心不到位，派驻机构难以全面有效地履行监督工作职责。

加强派驻监督，实现派驻全覆盖的意义：一是中央加强推进纪检系统力量建设，持续构建监督预防官员违纪违法等行为、及时发现不良行为苗头的机制制度，表明中纪委立足本职功能加强党风廉政建设的决心和意志。二是实现中央一级党和国家机关纪检派驻机构全覆盖具有从上至下的示范效应。纪检派驻中央机关全覆盖的意义到底有多大还取决于所派驻的纪检机构在监督与执纪过程中的成效，须得以实绩接受公众的检阅。