推进人大代表联系群众机构建设的几点建议

严标登

完善代表联系群众制度，是党的十八大报告明确提出的要求。党的十八届三中全会进一步明确要求“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众的联系”。站在新的历史起点上，如何建立健全代表联络群众的机构，搭建好代表联系人民群众的平台，从而更好地支持和保障代表密切同人民群众的联系、依法履行职责，是新时期人大工作必须解决的重大课题。

很早以前，一些地方的人大常委会就开始了建设人大代表联系群众机构的探索。1999年，广州市荔湾区金花街率先试点设立了人大代表工作室。2003年，浙江省杭州市上城区人大常委会在总结“代表接见民众日”活动和“代表向选民述职”活动经验的基础上，在全区范围内广泛开展了“代表进社区”活动，在全区51个社区按片设立27个“人大代表接待点”，并规定每逢单月20日，组织代表进区“人大代表接待点”开展接见民众活动。2005年4月25日，深圳市南山区月亮湾片区人大代表工作站挂牌成立，作为全国首个有义务联络员轮流值班的常设人大代表工作站，在社会和学界引起很大的轰动。近几年来，全国不少地方更是大力探索人大代表联系群众机构的建设工作。以广东省为例，截至2014年6月，广东省21个地级以上市大部分在不同程度上设立了代表联络机构。其中，广州、深圳、佛山、韶关、潮州等5个市已经在全市范围内铺开设立，并专门制定了规范性文件。各地建设代表联系群众机构的探索，取得了一定的成效，如进一步密切了人大代表与群众的联系，增强了人大代表履职的责任感和使命感，拓宽了群众反映问题的渠道，推动解决了一些事关群众切身利益的问题，等等。但总体上看，由于各地的探索都是各自为政，认识上不统一，工作积极性不同，也存在着一些问题。例如，机构的设置五花八门，代表联系群众机构的建设、管理，没有一个统一的规范;工作开展不均衡，有的地方工作开展得生动活泼、有声有色、成效明显，有的地方还没有引起足够重视，没有摆上日程，甚至还没破题;代表的参与水平不均等，直接选举产生的代表参与多，间接选举产生的代表参与少，基层代表参与多，官员代表、企业家代表参与少;工作上有不规范的地方，如有的代表联系群众机构组织人大代表行使应当由人大常委会集体行使的职权，等等。

2014年10月，笔者到新加坡培训学习，对新加坡国会议员接见民众制度进行了深入的了解，现场考察了国会议员接见民众的情况，并与国会议员进行了面对面的交流。通过对比研究，笔者认为，可以借鉴新加坡国会议员接见民众制度的一些理念和做法，进一步推动人大代表联系群众机构建设，进一步完善人大代表联系群众制度。

一、新加坡国会议员接见民众制度的启示

国会议员接见民众制度是新加坡前总理李光耀先生亲自倡导，并在人民行动党成立15周年时正式确认的制度。人民行动党在其党纲中明确规定党的国会议员“必须利用业余时间，每周至少安排一次与本选区民众见面”，并明确了议员接见民众制度的宗旨：“接见民众是党贯彻的基本政策之一，部长、国会议员和政治秘书以及尽职的党干部必须遵守这项原则：我们从人民中来，就得回到人民中去，孜孜不倦地为人民服务。”反对党工人党在大选中获得国会议席后，也明确要求当选的国会议员每周接见民众。因此，虽然法律没有任何规定，但国会议员每周接见民众在新加坡已经成为不成文的制度。

新加坡的选区分单选区和集选区，单选区只选举一名议员，集选区选举多名议员。每周的接见民众活动都安排在议员的选区内，集选区的议员可以只有一个议员参加。活动均在业余时间进行，通常在晚上举行，地点以社区活动中心、社区幼儿园等社区公共场所为主，一般八点钟开始，但没有规定结束的时间，要等最后一名选民离开，议员的接见工作才能完成。大多数议员每晚来访的选民一般都在50人左右，因此有时接见民众活动会持续到晚上12点钟以后。

在国会议员接见民众活动中，民众可以就自己在日常生活中碰到的各种困难或问题，向议员面对面提出诉求。无论有多少来访者，议员在工作人员（基本上是义工）的协助下，都逐一接见，并耐心倾听陈述。整个接待过程按到达先后顺序依次进行，大体分六个步骤。一是登记。由工作人员核实来访者的选区选民身份，登记顺序，发放接见号码。二是记录。由工作人员了解来访者所要反映的问题，并详细记录。三是草拟信件。由工作人员根据了解到的情况草拟信件，并装入专用信封。四是议员接见。议员对工作人员记录的材料进行审阅后，与来访者面谈，进一步核实情况，并提出处理意见。五是分类处理。针对来访者反映的问题，议员能够当场回答和解决的，就地答复解决，一时解决不了的，向来访者提出处理的方法和建议;对应由政府部门或有关机构处理的事情，由议员本人以信件的方式，送交政府部门或有关机构处理，议员替选民向有关部门写的信件，都是一式两份，一份寄到有关部门，另一份寄给来访者;对有悖法律和政策规定的诉求，议员要当场作出必要解释，耐心细致地做好劝导和说服工作;对具有普遍性而现行法律政策无法解决的问题，议员可以提请国会或政府进行审议研究，以制定更有效、更符合民众利益的政策法令。六是答复。政府部门或有关机构收到议员的信件后，必须在一周内直接回复当事人，如果当事人不认可，可以继续向议员反映。对于民众反映问题的最终处理结果，不仅要告知议员和本人，还要记录存档。所有处理意见的反馈都要形成书面材料，以便有据可查。有关部门在收到议员的信件后，在不违背法律的情况下，一般都会酌情处理。但是，议员给有关部门写信，并不能影响执法的公正，他只是帮选民陈情，至于哪些事能够办，哪些事不能办，最终还是要按规定办理。一般来说，执政党议员在接见民众活动后反映的问题，解决率在30%～40%，反对党议员反映的问题的解决率更低一些。

通过对新加坡议员接见民众制度的考察和研究，笔者认为，其中有几点是我们可以借鉴的。

一是参与的强制性。对于新加坡国会议员来说，接见民众是一项义务。尽管议员都是兼职，工作繁忙，但每周一次的议员接见民众活动，是执政的人民行动党全体议员必须遵守的铁律，上至总理、部长，下至一般议员，无一例外。这不仅因为是党章的规定，还因为议员认为这是一个与民众交流沟通、树立自身形象的机会。而反对党工人党的国会议员，虽然在资源、条件、解决问题的力度等方面都不如执政的人民行动党，但也坚持了每周接见民众的制度。

二是议员的主体性。在整个接待过程中，工作人员只负责维持秩序、登记、记录、草拟信件等工作，不参与具体问题的答复和处理。所有处理方案必须得到议员的确认并由议员提出，所有提交政府和有关机构的信件必须由议员亲自签署才能发出。也就是说，行使职权的是议员，工作人员只能做一些辅助的工作。

三是处理方式的合法性。议员只答复和解决在他职权范围内的事情（新加坡国会议员负责领导本选区负责物业管理的市镇理事会，执政党议员还领导本选区负责服务联系居民的公民咨询委员会），对于应由政府和有关机构解决的问题，议员必须转交政府和有关机构处理。但是涉及法律判决方面的事，议员不可以写信，这是为了保证司法的独立和公正。

二、推进代表联系群众机构建设的建议

加强代表联系群众机构建设，对人大代表来说，既可以密切代表与人民群众的联系，推动解决人民群众关心关注的问题，行使好代表人民管理国家事务和社会事务的权力，又可以更好地了解群众的诉求和各方面的情况，为在人代会上行使职权打好基础;对人大常委会和“一府两院”来说，可以更好地了解社情民意，使工作和决策更有民意基础;对群众来说，多了一条反映问题、维护权益的渠道;对社会来说，可以从细小处、萌芽处化解社会矛盾，减少非正常上访现象，促进了社会和谐，是一项多赢的工作。因此，建议各级人大及其常委会全面推进代表联系群众机构建设，加强制度设计，推动代表联系群众工作的规范化和常态化，在实践的基础上，及时制定相关的工作规范甚至制定法律法规。总结实践中的经验教训，借鉴新加坡议员接见民众制度中的有益做法，笔者建议，要在以下几个方面进一步加强和规范。

（一）规范代表联系群众机构建设。一是统一代表联系群众机构的名称。公共关系学认为，统一的形象设计（包括标识、名称等），是提高一个机构认知度的有效手段。从让人民群众更好地认识和接受的角度考虑，有必要改变现阶段代表联系群众机构名称五花八门的情况，统一代表联系群众机构的名称，如“人大代表联系群众工作站”。二是以便民和节约的原则选择代表联系群众机构的设置地点和工作人员。由于代表联系群众并非每天都在进行，因此单独设置一个代表联系群众机构的办公地点和聘请专职的工作人员没有必要。从便民和节约开支的角度考虑，可以依托居民委员会、村民委员会或社区工作站，在其中选择一个大小适宜的房间，平时作为村、居委（或社区工作站）与工作站共用的办公室，在规定时间作为代表联系群众的场所;代表联系群众机构的工作人员应以志愿者为主，为了保证工作的连续性，财力允许的地区可以聘请一名工作人员，其关系放在所依托的村、居委（或社区工作站），但明确其工作以代表联系群众机构的工作为主，财力不允许的地区可以指定所依托的村、居委（或社区工作站）一名工作人员兼职负责相关工作。三是规范代表联系群众机构的管理。全国人大常委会法工委主任李适时在2010代表法修正案草案说明中明确：“代表不设个人工作室”，地方组织法第五十三条规定“常委会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构”，根据这些原则，代表联系群众机构应当定位为县级人大常委会组织社区内各级人大代表开展活动的工作机构，由县级人大常委会统一管理，允许县级人大常委会委托人大街道工委或镇人大负责具体的管理工作。为了保障工作的顺利开展和减少基层负担，代表联系群众机构办公经费、相关工作人员工资和补贴等必要支出应纳入县级政府财政。

（二）增强人大代表参与的责任和能力。一是明确规定人大代表参加联系群众活动的次数。密切联系群众，是每一个人大代表的义务，也是人大代表履好职的基本要求。因此，要明确参加联系群众活动是每一个人大代表的责任，无论是基层代表，还是官员代表、企业家代表，无论是直接选举的代表，还是间接选举的代表，都必须参与。建议各级人大明确规定，每个人大代表每年至少要有若干次到人大代表联系群众机构参加联系群众活动，在全国都普遍建立人大代表联系群众机构的情况下，甚至可以考虑在代表法中作出规定。也许有人会说，这条规定对某些领导干部来说不太可行，但从近年来党代表进社区活动的情况看，只要严格执行，是可以做到的。二是加强对代表联系群众能力的培训。人大代表联系群众，说到底是群众工作，需要较强的沟通能力、判断能力和较高的法律、政策水平。各级人大常委会要加强这方面的培训，帮助人大代表认清人大代表联系群众机构的定位、人大代表的职权范围，熟悉相关法律法规和省情市情民情，提高与群众沟通的能力和履行职责的水平。这样代表在接待群众时，才能更好地倾听群众的诉求，正确判断群众反映的情况，从而能够做好法律政策的解释工作，化解群众负面情绪，选择最好的办法推动群众反映问题的解决。

（三）建立健全代表联系群众机构的工作制度。加强人大代表联系群众机构工作制度建设，是确保人大代表联系群众工作合法、有序开展，并取得较好实效的关键。要对整个工作流程进行合理合法的设计，来访登记、听取群众意见、代表答复、问题处理、反馈、工作记录等各个环节都要作出相应的规定。针对实践中存在的一些不规范的问题，特别要明确两点。一是要明确人大代表的主体地位。在代表联系群众活动中，人大代表是主体，只有人大代表才能对群众反映的问题作出明确的答复，所有需要转交到人大常委会处理的问题和代表就群众反映问题提出的建议，必须以人大代表的名义并经人大代表本人签署，才能发出。工作人员和志愿者只能做接待、登记、资料收集、信件草拟等辅助工作，不得代行人大代表的工作，也不能以人大代表的名义或人大代表联系群众机构的名义直接向“一府两院”转交问题。二是要规范群众所反映问题的处理方式。人大及其常委会权力运行的原则是以会议的形式来集体行使职权，集体决定问题。代表法规定，代表有提出对各方面工作的建议、批评和意见的权利;代表视察时，可以向被视察单位提出建议、批评和意见，但不直接处理问题。人大代表在联系群众时，对群众反映问题的处理，要符合人大代表履行职权的规则和法律的相关规定。对不符合法律规定的或虽然符合法律规定但现阶段没有条件解决的问题，要做好解释的工作。对符合法律规定的问题，可以根据严重程度、涉及面大小采取两种方式处理：一是以格式化信函的方式交县级人大常委会信访部门转交相关部门处理;二是就相关问题提出闭会期间的建议，特别是对一些具有普遍意义的问题，不仅要建议解决群众反映的问题，还要建议相关部门研究解决此类问题的措施。

（四）发挥人大代表联系群众活动的延伸作用。人大代表联系群众机构不是另一种信访机构，但不可否认的是，现实中人大代表联系群众机构越来越有信访机构化的倾向，这说明无论是人大代表，还是人大常委会和“一府两院”，对人大代表联系群众机构的性质和作用的认识并不到位。人大代表联系群众机构，是代表加强与群众沟通、了解，密切与群众关系的平台，它的作用不仅仅是听群众反映问题，推动解决群众反映的问题，还可以帮助人大代表更好履行职责，帮助人大常委会和“一府两院”更好地了解民意、改进工作。对人大代表来说，可以通过联系群众活动，更直接地听取群众呼声，了解基层的情况，从而使其履职时更有针对性，因此，在联系群众活动中，不仅仅要听，还要想，要对群众反映的情况和问题进行分析、判断，从中找出审议发言、议案建议的线索和依据。对人大常委会来说，人大代表联系群众活动是了解社情民意的一个窗口，因此，要加强对活动中代表转交的信函和建议的统计分析，找出群众关注的热点问题，了解群众普遍面对的难点问题，作为立法、监督、重大事项讨论决定工作的重点，推动问题的解决，使人大常委会的工作更加体现民意、维护民利。对“一府两院”来说，人大代表联系群众活动是了解群众诉求和自身工作不足的一个渠道，因此，要认真研究群众反映的问题和代表提出的建议，改进自身工作，特别是一些具有普遍性的问题，要在进一步听取民意的基础上出台推进相关工作的措施，使“一府两院”的工作更有民意基础、决策更科学化。

参考文献：

[1]邹树彬主编：《构建和谐社区——深圳市月亮湾片区“人大代表工作站”个案研究》，重庆出版社2007年1月第1版。

[2]王群：《新加坡议员接待选民制度及其启示》，载《人大研究》2011年第10期。

（作者单位：广东省人大常委会办公厅研究室）