基层央行履职的法治思维

张俊文

（中国人民银行嵩明县支行，云南 昆明 651700）

随着《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对全面依法治国以及法治政府建设提出新要求，基层央行的履职定位以及目标指向有了更新：在法治的总体框架下，对经济、金融运行的有效调控与合理监管成为基层央行履职的本质要求；服务社会、发展民生是基层央行履职的定位与侧重点；推进金融生态自优化、实现金融可持续发展将上升为履职的目标价值。在这个过程中，“高效的法治实施体系”、“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”、“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”等关键点要求在履职过程中对法治思维的“从一而终”和“一贯到底”有了更清晰的诠释。以法治思维融入法治国家、法治政府、法制社会一体建设，融入社会发展与民生改善，融入“中国梦”的奋斗之路，是基层央行履职的前路所在。

法治思维贯穿基层央行履职的全过程，依法治国要以法治精神来治理国家。从根本上讲,法治要求法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序；但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。贯穿法治思维对于基层央行履职体现在公平、安全和效率三个层面上。

一、法治要求公平履职，要讲原则，重程序

要讲原则，准确理解法律条文含义，端好行政权力的天平。基层央行在履职的过程中《宪法》是最高的纲领，《中国人民银行法》等核心法律外，还有大量的行政法规、部门规章以及政策文件，经过多年来的梳理，基层央行履职的基本法律框架已经建立，在法治下公平履职的条件已经成熟。公平履职要求讲原则，从法律条文出发，明晰法律的脉络走势，把握履职的规矩方圆，把法律所要求的“该做什么，不该做什么”、“该保护什么，该打击什么”说清楚、弄明白，落到实处。要做到此，就必须在履职时端好行政权力的天平，把“符不符合法律规定”作为开展一切履职的首要原则。

法律条文本身是一种固化文字，运用法律的过程就是解释法律的过程，解释法律是在履职过程中适用法律条文，解释其含义实际也是合法规范行政权力的过程，既不能扩大适用，延伸行政权力边界；也不能模糊职责性规范，逃避工作责任；更不能滥用处罚手段，对人不对事地开展工作。要用法律原则来武装履职，准确理解法律条文的含义及其所蕴含的法治精神。首先要加强法治建设的基础知识储备——重视对法律条文的学习、熟知和领会，这是央行开展金融法制教育活动的基本要求。每位干部职工应该对法律、法规有一个稳定的学习过程，并按照要求，定期对履职涉及的各类法律、法规进行再更新、再学习；其次要树立法治理念，以法律为准绳来开展工作。树立法治理念是一个长期的过程，尤其是领导干部要从过往的“直觉思维”转变到“法治思维”，用法律原则替代惯性经验，在工作中带头讲法、遵法、重法；第三要形成法律指导下的逻辑思维。社会主义法制体系是一个庞大而复杂的体系，各种法律、法规需要放在宪法统领下的整个法律体系中来理解和使用。基层央行在法律原则的大前提下将法律适用好，必须对法律、政策有深刻的认识和了解，并具备法律逻辑思维的整体观——不但要看到法律的内容，还要懂得背后蕴含的法治精神，于此法律的适用才不会走样和变形。当然，最终还是要归结到在适用法律的过程中，依宪、依法，为国、为民，尽心、尽力地做一项工作。

要重程序，确保履职手段到位有效，导入结果公平的价值。法治的公平内涵包括机会公平与结果公平，由于金融资源的有限性和特殊性，在社会同等发展阶段所产生的分配差距在具有经济意义上的合理性的同时还要兼顾其社会合理性。换言之是要以结果公平来恢复机会不平等所造成的种种现象。为实现结果公平就必须有必要的程序，以严格的程序要确保整个履职过程中行政权力的合规行使，从而避免行政权力因程序的非正义而使履职效果打折扣，甚至是损害民众的合法权益。

确保基层央行履职的程序正义，要将四个关键性的指标落实到位。一是权力来源的合法性。必须确保履职行政权力的来自于法律、法规的授权，而非一般内部规定，必须有可靠的法律依据和条文指引才能够执履职，要确保“有法授权、授权合法、执法有据”；二是履职程序的合法性。必须遵照相关法律、法规规定的程序来履职，不允许在程序之外肆意增加、减少程序步骤，尤其是在证据采集、证据保全等行政执法关键依据的处理上，不允许以任何理由对程序进行删减和变更；三是执法人员资格的合法性。基层央行对外履职的过程中，必须持有执法证，以便正确、及时公示执法身份。执法证是中国人民银行行政执法人员依法履行行政执法职责、开展行政执法活动的有效证件和身份证明。行政执法人员进行行政执法检查、调查时必须出示执法证，这是履职合法的前提条件；四是履职结果的公正性。在程序得到全面、有效地保障和实施后，还需要有对结果公正性的评估和判断，以反向验证程序适用的准确性。验证结果公正要以民众对履职的基本反应为依据：有没有确保民众的权益得到落实，是不是能够满足民众需求以及履职的合理性能不能在合法性的大前提下得到充分的体现。

二、法治要求安全履职，要守底线、保稳定

守住底线，确保风险可控，让法治思维与底线思维成为金融生态健康运作的保护伞。坚持“底线思维”是基层央行履职的核心理念。有底线才能有稳定，法律就是履职的底线。底线思维就是要守住不发生系统性金融危机的底线，保护好县域成长中的有效生产力，确保金融体系功能正常发挥，以实现“稳增长调结构促改革”的发展初衷。法治思维是一种规则思维，也是一种底线思维。过去常说：法律是最低限度的道德，从此层面理解，法律同样是基层央行履职的底线，这条底线既是参照线，也是警戒线，更是高压线。因此，作为基层央行履职必须将底线思维与法治思维结合在一起，用法律辨清底线，用底线捍卫法律。一是要用法律引导履职。确保行政权力运作的合法性，让履职能够运作在特定的法律空间，从而杜绝权力凌驾于法律之上的恶果；二是要用法律督促履职。要强化职权与责任并行，“法无授权不可为、法有授权应当为”，主动作为不越线，被动作为不违法，在特定的履职环境下，法律是履职的第一守则能够在时间维度上提供参照；三是要用法律规范金融市场，控住风险。社会主义市场经济本质上是法制经济，法治经济要求金融运行在确定的法律框架内且要确保风险在管控的效力下呈现出相对恒定的态势。法律具有天然的恒态，具有天生的规则效应。金融运行既要符合市场效应，更要遵循法律规则，基层央行履职中无论是服务还是监管，其出发点必须是法律，脱离了法律去管控风险，必然是缘木求鱼，既无依据更无手段，风险必然会失控突破底线，造成不可挽回的后果。

稳定是大前提，要用法律特有的预期可见、行为可测的本质特征保障金融稳定。基层央行履职效果在金融成长方面有特定的稳定框架：立足基层特点，找准履职定位，建立金融稳定工作的全局框架。在区域内实现全局战略考量，通过协调地方政策与其他监管部门，形成系统稳定框架，实现金融风险监控无死角的初衷。要实现金融稳定的总体目标，除了保底线、控风险，关键还是在于能否为市场提供必要的市场预期和行为测定，从而形成良好的市场秩序，在此方面，法律具有最强的效果。

对于金融而言，稳定意味着更强的市场秩序。市场秩序是要以明晰的产权为基本制度、以价格体系为资源配置的基本机制、以有效竞争为结构特点的市场经济体系在配置资源中呈现出和谐、有序、稳定的运行状态。随着金融改革的深化，这种状态的存在日趋重要，而维护秩序正是法的基本任务，也是法治对社会主义市场经济发展的关键性作用。作为基层央行，金融稳定是当前的首要任务，稳定是确保安全的大前提，在稳定之中既需要“静的安全”——有可预测、可评估的政策导向，有合理的经济发展预期，保证宏观调控的连续性和定力，也需要“动的安全”——要在不断深化的改革之中，建立有利于金融可持续发展的新秩序。“保”与“建”都需要法律的支撑，只有具备了法律有效的规制，以法来促稳定、保稳定，那么金融安全才会有一个从法律体系到市场，再由市场回馈法律体系的良性循环，稳定的目标才能够真正实现。

三、法治要求效率履职，要提效率，惠民生

法治对体制的效率、管理的效率，尤其对基层央行履职的效率都提出了新的要求。一是履职机构设置合理，履职程序科学，履职活动灵活，能够最大限度地服务经济发展，改善民生感受；二是最大限度地降低履职成本。法治的规则和程序不是无效的或低效的活动，相反，法治程度越高，履职的有效性也就越高，这应该是今后较长一段时间基层央行工作的一个重点。

当前，由于地域划分，尤其是城乡差距造成的金融资源分配不公的背景下，加大对分层群体中弱势群体可得金融资源的支持。作为基层央行就应该在履职下工夫，使普通民众在经济生活中能够享受到同等及有效的金融服务。基层央行履职不但有金融监管的要求，更有金融服务的要求。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量”。作为基层央行在金融监管上有“两管理、两综合”的有利抓手，在金融服务上则有“一创两建”的惠民平台。

在“两管理、两综合”方面，综合执法检查的效果最为凸显。以降低对外检查频率，提高综合执法检查覆盖面，提升监管效率，降低金融机构监管检查负担为目标，综合执法检查通过“整合检查、整合人员、整合资源”三个整合，集中力量履行职责，既树立履职权威，又彻底扭转过往监管“面广而不准、多查而不精”的尴尬局面。在“一创两建”中，除了积极推动农村金融产品与服务创新，加快金融民生工程建设，提升县域金融普惠度之外，集中平台服务，提升群众办理金融服务体验度是一个新的方向。以建设功能型的对外金融服务平台为目标，结合当地经济发展情况，依托《岗位（廉政）风险防控指南》的要求，按照“便民、高效、安全”的宗旨，组建金融服务中心，整合对外窗口业务，形成“一道门、一个口、一盘棋”的综合服务框架，实现“一个窗口受理、一次性告知、一条龙服务、限时办结”的金融服务模式。拓展“一创两建”的平台优势，能够极大提升对外窗口服务效能，力争使群众和金融机构办理征信查询、开办账户等业务等待时间逐步缩短，以增加日均办理业务量，改善办理速度，从而形成新的工作饱和度，促发基层央行履职的主动性和积极性。

如前所言，贯穿法治思维能够使基层央行履职趋于更加公平、更加安全和更加有效，是法治央行建设不懈努力的目标，我们应该从更高的层面来认识和理解，从而为建设法治中国贡献出央行特有的力量和价值！