推进地方政府发债进程利于降低债务风险

石鹏程

（上海交通大学，上海 200030）

一、地方政府债务的成因

政府债务是指各级党政群团机关直接举借或担保、需以财政收入或拨款偿还的各项欠款。政府负债有合理的、也有不合理的原因：

（一）转轨期财权与事权不匹配

我国正处于过渡时期，一个很突出的特点就是政府与市场、政府与企业的关系尚未调整到位，因此而导致地方政府债务大量增加。1994年开始的分税制改革，虽然使得中央的财政地位获得加强，但考虑到当时我国现实情况，那次改革现在看来难免过正成分。在法律的约束下，地方政府因为承担更大的事权压力，需要筹资，只有两种方式，即增加财政收入和负债表外化。这就孕育出建立在城镇化发展及土地不同权基础上的债务逻辑，其直接的结果使得地方政府债务不仅规模不断膨胀，而且毫无透明性可言。

（二）谋求地方经济发展

在经济快速发展的背景下，地方政府的发展冲动强烈，大力发展基础设施，由于政府收入不足以支持其支出，政府在满足公共需要的同时，积累了大量的债务。

（三）债务管理制度缺失

对地方政府债务的管理，全国还没有形成统一的管理法规，仍以各地方政府制定的一些办法为主。使得政府债务在举债主体、举债程序、举债方式、举债规模等方面无法可依。这样，有的单位和部门法纪意识不强，通过签订虚假合同等方式，套取银行资金或违规提供担保，形成政府的债务。

二、地方政府债务的现状

针对14年初披露的地方政府债务审计情况，我们对各省市债券情况进行了一个分析梳理。

综合来看，除少数数据不完善的省份外，28 个省市自治区中，江苏、云南、福建、河南、江西、辽宁、重庆、四川、浙江和贵州面临的债务问题最为严重，而广东、内蒙古、天津、安徽、湖南、上海、陕西、黑龙江和新疆的债务压力较小。浙江省和江苏省尽管经济发达，财政收入多，但存在非标融资占比高、土地收入依赖度大以及短期债务偿还压力较高等问题，数据显示两省城投债余额较大，经济下行过程中面临债务危机的可能性较高。

从上文分析我们可以看到，地方政府债务的压力较大，随着经济下行压力加大，债务违约风险不断变高。

三、地方政府债务存在的问题

（一）信息不对称

第一是商业银行与地方政府之间存在信息不对称。地方政府通过融资平台向银行借贷，银行针对具体融资平台法人或项目放贷，但地方政府可以同时通过多个平台公司来融资，这样一来政府总体债务信息只有自己知道，银行是很难获取政府的完整负债信息，从而无法对贷款的使用进行有效监督和指导。第二是中央政府与地方政府之间的信息不对称。中央政府缺乏地方投资项目和居民的公共品需求等信息，地方政府就可能为了使项目和借款申请顺利通过，选择最容易受审批部门青睐的项目，这样就忽略了项目的投资风险以及投资回报。

（二）预算软约束

我国地方债务存在严重的预算软约束问题。地方政府相信，一旦自己有债务风险，中央政府从政府声誉、社会安定等角度考虑，不会允许其破产，也就是中央政府会兜底，这样一来就形成了中央政府对地方政府的预算软约束。

（三）地方融资平台的问题

地方融资平台的运作主要利用土地资本化、财政支出资本化、特许权资本化的方式。土地资产是地方政府财政的重要组成部分，因此为融资进行土地交易会带来较大风险。

四、允许地方政府发债利于缓解上述问题

从上文提到的地方政府负债的原因中我们知道，尽管有些债务是不必要的，但地方政府负债有其合理性。如用于基础设施建设为主的资本性开支，由于支出与收入的期限不匹配，地方政府需要依靠负债来进行融资。下面说说允许地方政府发行债券，可以缓解上文提到的现存政府债务的问题。地方政府的负债，大多是地方平台公司向商业银行的借款，如果由市政债来代替这些借款，利于缓解前文提到的地方政府债务问题：

第一、同国有控股的商业银行相比，个体投资者因为需要自己承担风险，所以更加在意地方政府的偿债能力及财政信用。如果地方政府发行债券的话，这时候债券市场上的个人投资者必须自负盈亏，投资者对对风险更加谨慎，同时融资成本也与债务风险一一对应，这进一步约束地方政府谨慎投资。

第二，由于地方政府可以设立多个平台公司而向不同的银行借款，因此银行很难掌握地方政府的真实负债信息，从而可能过度授信。而地方政府公开发债则要求债务透明化，这有利于投资者对地方政府信用进行准确评价，也就是说地方政府发债有助于缓解信息不对称的问题。

第三，放开地方政府发债券还有利于降低债务成本，我国地方政府现有债务余额中约80%是银行贷款，依据金融市场规律我们可以知道，债券成本是低于银行贷款的成本，成本的降低有利于地方政府债务风险的降低。

当然，并不是说地方政府发债就必然是一种低风险的负债方式。这需要相应的制度配套，我们需要加快法律法规的建设、加强地方人大对地方政府的监督，同时还要引导社会舆论对政府负债行为的监督，只有这样才能在政府较好履行自身职责的同时有效降低债务风险。