限权改革，可从中国传统挖掘资源

盛洪 山东大学经济学教授

前些日子，张维迎与林毅夫在上海有一个跟杨小凯“后发劣势”相关的学术辩论，后来有记者打电话给我，想就杨小凯首先提出的“后发劣势”演讲做采访，一个重要的原因是这个演讲当年是在天则所发表的，并且有当时演讲及讨论的完整记录。

关于“后发劣势”的说法，似乎有很多误读。这主要是因为一个观点往往会被简化或意识形态化。简化的好处是容易记忆和理解，但代价就是偏离原意。简化的“后发劣势”似乎是这样的：

后进国家只学习先进国家的技术，并因有所成就而认为自己的制度也是好的，从而放松了对制度的改革，反而会因为制度落后而永远落后。

根本规则在改变

用这种“后发劣势”理论来套中国，就可以说，当时中国二十多年的改革，主要是学习西方国家的技术，出现了快速的经济发展，或被称为“中国奇迹”。但这一成就会使人认为，中国现有的制度无需改革，从而落入低效的陷阱中，从长期看会阻碍中国的发展。

由于演讲毕竟是不够充分和严谨的，时间也受限制，小凯的“后发劣势”理论似乎有不少破绽。一是他断言，中国改革开放以后的经济成绩主要依赖于引进技术，而在制度上没有什么改变，这是有着重大疏漏的。实际上，自1978年以来的改革，更根本的，是制度变革。社会的基本原则可能写入宪法，也可能并没有写入宪法。

自从1978年以来，中国社会实际上发生了180度的转弯。如果没有根本规则的改变，这一转弯是不可思议的。第一个重要原则的改变是，将政神分开。中共中央《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中申明，“禁止一切形式的个人崇拜”，从此以后，政治领导人只是凡人，他们会犯错误，因此不能以自己“一贯正确”拒绝批评，更不能坚持错误。“摸着石头过河”就是邓小平等当时的领导人承认自己并没有全盘把握和明察秋毫，而是根据改革或政策的结果进行调整。这是一个根本性的改变。另一个派生的结果，就是结束了政治领导人的终身制。现在基本上形成了一代领导人执政两届十年一个周期的惯例。在现实中，只要不是永久掌权，就会对领导人本身产生强有力的约束。

第二个原则的改变是，把经济发展和人民福利作为标准。其经典表述就是邓小平的“不管白猫黑猫，捉住老鼠就是好猫”。这为中国社会带来了价值评价的根本改变。如央视播出的电视剧《历史转折中的邓小平》中所重现的那样，那时没有政治审查的高考，促进知识交流的国外书籍的引进和译介，避免挨饿的“包产到户”，推动国际经济合作的外商投资，提高土地配置效率的土地出租，都遭到禁止或反对。

第三，由以上原则派生出来的一个最重要的成果，就是中国社会把市场制度当成一个基础性制度，甚至是“在配置资源中起决定性作用”。这是因为，若要推进经济发展和增进人民福利，市场是最好的制度。它改变了政府与市场的边界，官方与民间的边界。在计划经济时期，用权力配置资源，就必然要限制人的自由；且由于政府控制了几乎所有资源，弱小的个人就没有任何可以逃遁的空间，也不会有任何表达自己意见的可能。当市场边界扩展了，也就意味着人的自由的边界扩展了。

今天，这种自由的观念已是常识。当我们通过《历史转折中的邓小平》回顾过去时，突然发现在1970年代末农民不能养超过四只的鸭子，知识青年必须在云南农场工作，感到恍如隔世。这是真正的制度变迁。

反过来，如果中国没有进行市场化的改革，先进技术也不能很好推广。因为计划经济制度下，没有使用新技术的压力和动力。改革开放前我曾在国企工作过，亲眼看到新技术推广之艰难。只有几个技术员在推广，而工人们没有积极性去使用。在大锅饭的体制下，他们为什么要干得更多？因而，技术创新虽然在某些时候单独发挥过作用，但更根本的是制度变迁。好的制度，如专利制度，是技术创新的重要原因。因而，用只吸收外国的先进技术作为中国奇迹的解释，似乎是不充分的。

但是，以杨小凯之聪明，为什么没有观察到如此深刻的制度变革呢？原因似乎在于，他把英美制度的外在形式当作法治制度的普遍形式了，“毛泽东是人不是神”和“不管白猫黑猫，捉住老鼠就是好猫”太不像基本原则了。一个社会正常运转需依赖一组基本原则，社会治理的所有具体规则都由此派生出来，保证这一组基本原则能被实施，是一个社会最重要的事。在说到法治时，一般就是指限制政府权力。

谈到限制政府权力，这是古今中外政治中的重要难题。人类社会各个文明也都作出过各种努力。除了现代的民主制度，宗教对世俗政权的约束也是西方社会的一种“限政”措施。如广义来看，中国汉代的天人感应说也是一种“限政”努力。而谏议制度、史官制度、太傅制度和监察制度等，都是限制权力的制度创设，并且取得了一定成果。

最核心的思想，是儒家认为有一种高远深邃、凡人无法企及的天道，政治领导人作为一个凡人不可能完全把握天道并始终遵循天道。这就需要有一种制度结构，通过约束或鼓励使政治领导人尽可能地使自己的治理符合天道。士大夫集团就在这个制度结构中起着约束和限制权力的重要作用。

因而，限权资源不独只存在于英美，还遍布全球，在中国也很丰富。中国人是应该全面吸收全世界的优秀的遗产，但也不应独独不对本国资源开放。中国的治理资源不仅丰富，而且因其具有中国的文化形式而更容易被中国人所接受。

政府与市场，边界到底在哪

林毅夫不否认市场是有效的，但强调政府在经济发展中的积极作用。

毅夫也不同意小凯的上述看法。在“后发优势和后发劣势”（《经济学季刊》，2003年7月）一文中，他用非英美的其它国家的经济成绩，来说明经济社会体制并非有一个唯一正确模式，并强调制度的内生性。只是在他与张维迎的辩论中，英美的制度似乎被简化为主要是以市场为主的制度，而中国的制度则是侧重于政府的更多介入。于是论题转换为，政府的一些干预是否经济发展所必需，政府的这些干预是否说明政府作为一种制度（在一些方面）比市场更基本和更有效。

毅夫不否认市场是有效的，但强调政府在经济发展中的积极作用。一个重要的方面是在基础性科学研究方面。他指出因为这类研究具有较强的外部性，因而需要政府的补助和激励。针对维迎说“孔子并没有政府资助”的反驳，毅夫强调现代科技需要更多的资金。但这个论据并不十分有力。因为仅以现代科学为例，牛顿是在剑桥大学休学的两年中思考出具有奠基性的现代物理理论体系；而爱因斯坦在写出相对论的论文时，只是一个专利员。不少有关科学创新的研究表明，科学家内在的好奇心，超常持久的思考热情，自由的讨论空间，充分的信息交流，比外在的货币激励更重要。

关于技术发展，毅夫列举了美国政府对计算机、互联网和其它技术的初期投入，为后来民间企业的技术创新奠定了基础。这当然是事实。但要指出，这并非在战略上不可或缺。从制度来讲，政府在这里所扮演的角色并不是基础性制度，而是在市场制度基础上的辅助性推动。换句话说，如果没有政府而只有市场，技术创新的速度可能会慢一些；但如果只有政府而没有市场，则这种技术创新几无可能。这可以从苏联和计划经济时期的中国的教训中看到。毅夫这一论据更为脆弱的地方在于，他竟然举的是美国的例子。这正是小凯认为已经建立了限权制度的地方；这也并不能说明，中国政府对经济的过多干预是有效的。

毅夫所主张的有为政府的另一个用武之地是“产业政策”。他提出“产业甄别和因势利导”的六个步骤。第一向比自己高一个台阶的国家看是否有适合本国发展的产业；第二看国内是否有企业引进了该产业；第三，如果没有则招商引资；第四看是否还有企业进入到了其它有潜力的产业；第五是改进企业的软硬件环境；第六是给创新企业一定的补助。

然而前四步似乎并非惟有政府可以做，且做得最好，而是企业可以做，且比政府做得更好。因为如果有这样的产业发展空间，有战略眼光的企业一定不会放过。而后两步则是一个政府的本分。第五步是为企业提供一个更好的生存与发展的市场环境；而第六步是在因为有些技术创新的风险偏大，且市场自发的技术创新投入均衡低于因军事竞赛而决定的技术创新投入均衡，所以要由政府予以补贴。我们知道，这类似于市场失灵。任何一个市场经济国家都不会拒绝在市场失灵时加以补救。

关于产业政策的有效性，历来都有争论。即使在宣称产业政策起了作用的日本，也有大量质疑。如日本通产省曾认为日本汽车企业过多，想通过强制合并和限制进入提高日本汽车产业的集中度，但没有实现。相反在竞争的压力下，日本汽车产业向海外扩张，成功地占有了国际汽车市场的大量份额。而后来形成的产业集中化，是企业认为有利而自动实现的。日本汽车产业的成功恰恰不是因为产业政策，而是对抗住通产省的压力才实现的。

回到争论。毅夫的最后一个论据是，如果说中国政府干预过多做错了，为什么过去35年还保持着相当高的增长速度。这个论据似乎没有区分35年中的不同阶段。显然，中国的经济奇迹，是因为上世纪80~90年代的改革使民营经济从0%发展为今天的68%，而并不是因为中国还有32%经济受政府控制。就是在2000年以后的这十几年，尽管出现过国进民退，经济高速成长基本依赖于民营经济的增长。在这十几年，我们只能如本田宗一郎那样说，“如果没有政府的干预，经济本来可以发展得更快。”

而自2000年以来，国有单位城镇就业人数以每年1.4%的速度减少，而非国有单位城镇就业人数以每年6%的速度增长，其占城镇总就业的比重从2000年的65%增加到了2012年的82%。非国有部门不仅吸收了全部13951万人的就业增量，而且还弥补了1263万国有单位减少的就业机会。因而可以说，假定国有企业和非国有企业的技术改进及管理水平提高的速度是一样的，国有单位在这十多年的经济增长的增量中几乎没什么贡献。

取消行政部门自我授予的权力

经济是一个复杂系统，经济的演进更复杂；对之进行完全深切的把握是理性不及的。理性有限的经济学家们也是如此，他们尽可能近似地描述这个复杂系统及其演进。因而，经济学家们就像盲人摸象，都能说出经济系统的一部分现象或特征，但并没有完整描述。

小凯言不及义的“后发劣势”论有很多破绽，但触及了核心问题；毅夫对小凯的批评是说，政治结构的发展并非狭义英美制度一途，但似乎错将我们的缺点当成另一种优势；维迎显然并不反对在中国挖掘资源，他在《博弈与社会》一书的最后部分，专门讨论了“儒家社会规范”，但指出毅夫所说政府的积极干预其实并不是很有效率，也不是中国发展模式的真正优点。

就这样，三个经济学家，就凑成了一个诸葛亮。如果将小凯的“后发劣势”用毅夫的批评加以修正，将毅夫的主张用维迎的批评加以修正，也许可以这样说，中国三十多年的改革开放本身就经历了重大基本规则的变革，才会出现中国奇迹。但不能将这一奇迹归因于那些没变的制度，也不能因为中国经济的成绩而忽视这些制度存在的问题。相反，正是这些没有经历改革的制度正在妨碍我国的前进，且在侵蚀和瓦解我们已取得的成果。而要继续进行改革，就不仅要借鉴其它国家的资源，还要挖掘中国自身的资源。

在这方面，我们要珍视小凯“后发劣势”演讲中的忠告。这些年我们在相关研究中感到震惊的是，行政部门没有扮演弥补市场失灵和缩小市场分配的差距的角色，反而在破坏市场的正常功能、加大收入分配差距和社会的不平等。如1993年规定了国有企业可以暂时不上交利润（《关于实行分税制财政管理体制的决定》），但一“过渡”就是十几年，没有交一分钱利润。在2007年迫于舆论压力开始名义上最多上交10%，但在总体上，又将上交的利润回投到国有企业中，正负相抵还是负数；2008年到2011年为-79亿元（天则所，《国有企业的性质、表现与改革》，2011）。

在全部占有国企利润的前提下，相关行政部门又在2001年规定国企可以自主决定发放工资和奖金（《关于深化国有企业内部人事、劳动、分配制度改革的意见》（国经贸企改〔2001〕230号））。这相当于将允许国有企业管理层作出挤占属于全国人民的利润的决定。其后果，就是具有垄断性质的企业的平均收入比社会平均水平高六倍。这是一个令人无法接受的人为造成的收入差距。这是毅夫也看到的问题。而在另一方面，这两个规定使得国有企业管理层觉得，这个企业就是他们自己的，由于他们深知他们在市场上竞争不过民营企业，所以倾向于利用他们的体制优势为企业获得市场之外的好处。

我们看到的是，不少国有企业通过一纸行政文件获得了古今中外罕见的垄断权。如石油领域本是一个竞争性领域，但通过颁布38号文件和72号文件建立了一个上下一体、内外通吃的垄断体系（天则所，《原油与成品油市场放开的理论研究与改革方案》，2013）。

在对构成石油垄断的法律文件的梳理过程中，我们发现，这些文件没有一个可以被称为“法律”。绝大多数文件是行政部门制定的行政文件。除了两个次要的文件勉强符合“部门规章”的一个条件——由部长签字，其余都是立法法不予承认的、没有法律效力的文件。被认为构成关键文件的“38号文件”（《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》）和“72号文件”（《关于进一步清理整顿和规范成品油市场秩序的意见》）都只是“意见”，即使作为行政文件，层级也是很低，却用来决定用限制其它企业进入的方法将竞争性的石油产业，改变为垄断产业，并将垄断权交给一两个企业。这本是全国人民代表大会才能决定的事。之所以能够出现这种情况，正是小凯所担忧的问题，在没有有效约束和监督的前提下，它们可以僭越立法权，并利用手中的行政执行权落实非法的垄断权。

之所以能有这样的结果，是因为我国治理结构中存在两个重要问题。一是国企高管与官员的身份可以互换。

另一个严重问题，就是执法者同时拥有着实际的立法权。他们通过起草法案，制定法律实施细则，以及直接颁布部门条例，甚至干脆以一个“通知”或“办法”，就把法律篡改或扭曲了。社会似乎没有有效的手段阻止。因此，改革首先要限制行政权力，清理和废止行政部门多年来所颁发的行政文件，取消行政部门自我授予的权力，才是推动中国前进最应做的。

张维迎并不反对在中国挖掘资源，但指出毅夫所说政府的积极干预其实并不是很有效率。

改革可以挖掘中国传统资源

我们要继续进行改革，其资源不仅来自某些特定国家，而是来自全球，当然也包括中国自己。

我们要继续进行改革，其资源不仅来自某些特定国家，而是来自全球，当然也包括中国自己。维迎也注意到，在中国，关于立法者与治理者的分离，可以追溯到《尚书》的“皋陶谟”，其提出的“天叙有典”，是典章规则出于天的最早阐述，从而也就是高悬于世俗统治者之上的天道秩序。学者秋风指出，由此又产生了立法者和治国者两分的局面，如伊尹之于商汤，周公之于成王（《华夏治理秩序史》第一卷，233页）。

到了汉朝，立法者所立之法与统治者之间的区分更为清楚。当汉文帝因有人惊驾而大怒时，廷尉张释之说这只是“挡马罪”，罚款即可。汉文帝虽一时不能接受，但后来还是承认张释之的裁断是对的。到了唐朝，唐太宗因有人不听警告，想杀鸡儆猴，受到了大理少卿戴胄的阻拦。太宗说：“卿自守法，而令朕失信耶？”戴胄说：“法者，国家所以布大信于天下；言者，当时喜怒之所发耳。陛下发一朝之忿，而许杀之，既知不可，而置之以法，此乃忍小忿而存大信，臣窃为陛下惜之。”太宗说：“朕法有所失，卿能正之，朕复何忧也！”这两段故事虽是简短对话，而政治领导人能最后接受“法高于君”的说法，除了他们有从谏如流的品德外，还因为司法人员所说之话，在那时已经具有很强的“政治正确性”。

关于国家是否应该垄断商业利益，儒家早已建立了基本原则。《大学》说，“国不以利为利，以义为利也。”第一个“利”是指商业利益，第二个“利”是指根本利益。意思是说国家不应把追求商业利益作为自己的根本利益，而应向社会提供公平与正义这样的公共物品，人民自然愿意纳税和支持国家，从而国家可以长治久安。

《盐铁论》是一个辩论国家垄断是否正当的会议记录，贤良文学们提出“天子不言多少，诸侯不言利害，大夫不言得丧”。是对“国不以利为利”的进一步阐释，即中央政府不该用商业手段获取利益，地方政府不应通过买卖谋求财富，官员不该作商人。这种原则，显然对解决国企问题有着重要意义。即是“企业”，就要营利；又加上“国家”两字，就与“国不以利为利”矛盾。“国不以利为利”还有第二义，就是如果国“以利为利”，就不能“以义为利”。

中国的传统上，至少自秦汉以后，每个稳定的朝代都有国库和皇室私库之分。在唐代分别称为左藏库和大盈库，宋代则称为左藏库和内藏库，明代则统称为国库和内库。而“拔葵去织”的成语告诉我们，早在春秋时期，一个人一旦为官，就认为不应再在市场上出售自己家中的产品，以免“与民争利”。唐代法律明确规定，如本人或叔伯堂兄弟以内的亲属经商，不得为官。中国传统的士大夫群体一直有着守护道统的志向，不愿甚至轻视进行商业活动。

因而，现在那些以“国家”名义追逐利益，并滥用行政权力、僭越立法权的行为，不能用“中国特色”来辩护；解决这些问题，也就不像“后发劣势”预言得那样悲观。