准不准“专车”为民服务

当下遭遇舆论激烈反弹的所谓“专车被禁”，实际上在各地并非全面禁止。一方面，一项巧妙的“四方协议”模式，筑起了专车软件与“非法营运”风险之间的防火墙。另一方面，各地政府的高调宣扬，抑或有安抚出租车公司和司机，并试探民意和政策走向的考量。

与此前红火的“打车软件”相比，同样身携互联网新技术和巨量资本而来的“专车软件”，真正触动了出租车这一顽疾深重行业的根基：牌照管制、价格管制、运营权垄断。

风向尚不明晰，但这一次，新技术终于有望颠覆旧制度了么？

南方周末记者 陈中小路

南方周末实习生 顾开贵

“专车”真正被掐住命门，是在2015年1月14日，成都。

这一天，成都交委和公安局共同发出公告，明确表示，严禁汽车租赁公司利用从事租赁业务的车辆开展专车等客运出租车业务，否则依法予以查处。

此时，据南方周末记者不完全统计，从2014年冬开始，已有包括北上广在内至少18个城市交管部门通过下文和公开声明等方式，措辞严厉地指出私家车为主的部分专车属于非法营运，要予以“严查”、“大力打击”，同期各地官方披露的非法营运专车查处数量总计近百辆。

但此前这些地方打击的多是私家车加入“专车”运营的方式，直到成都第一个以政府文件形式明确否定“专车”业内通行的“四方协议”。

这一文件，也与交通运输部的精神并不一致。

2015年1月8日，交通运输部公开表态，既肯定了专车软件的创新与价值，也强调了“禁止私家车接入平台参与经营”这条红线。

不过，简单几句表态，并不能真正解决这种以租赁汽车之名行出租车之实的经营模式本身的合法性问题，接下来中央层面如何“定性”，还是一把悬在专车头上的达摩克利斯之剑。

“专车”变“黑车”

便捷的手机软件下单、高档的车型、干净整洁的车厢、彬彬有礼的司机、矿泉水和手机充电等贴心小服务，还有可当车资使用的不菲的红包优惠，很难不让人产生抛弃出租车的念头。

这就是眼下正深陷打击风暴中的“专车”。

自从互联网公司近年挟巨资冲进打车领域，推出打车软件以来，掀起过数次风暴。在2013年下半年左右，打车软件普遍具有的加价叫出租车功能，就曾在多地被叫停。

2014年下半年以来，“专车”这种新的出行方式在中国一二线城市风生水起。

和已经流行了两年的打车软件区别在于，提供服务的不是有着特别涂装的出租车，而是来自汽车租赁公司不同档次和车型的车，有的甚至就是私家车。

两大打车软件公司滴滴和快的是积极推广者，并将旗下这项业务命名为“滴滴专车”和“一号专车”，使得“专车”一词成为这种新模式的代称。他们和易到用车、Uber等同行，已把专车业务推广到全国几十个城市。

无法确知专车的具体规模，业界估测一些一线城市的数量可能已有几千辆之多，并在快速增长之中。

这时，各地交管部门的态度，似乎与专车在市场上得到的青睐背道而驰了。

进入2015年1月，各地官方表态更加频繁，也因此在社交平台上被群起而攻之。一种普遍的观点是，因为专车一定程度抢了出租车的生意，官方是在保护出租车公司这个垄断群体的既得利益。

出租车公司的公众形象一向不佳：在中国许多城市，出租车行业都处于严格的政府管制，只有极少量拥有特殊“资源”的国有或民营企业拥有牌照，并借此源源不断地从出租车司机手中摄取“份子钱”，被看作是在躺着挣钱。

除了对垄断的不满，在北京等大城市，抗议声还夹杂对出门堵塞、开车受限、打车困难、乘车脏乱差等出行困苦的种种不满，就像是一次“出行难”情绪的大爆发。长期以来交管部门似乎对此无能为力，但当市场利用新技术尝试化解矛盾的时候，官方迅速出手“封杀”的姿态，激起了舆论的强烈反弹。

这一次，《人民日报》等官媒也站在了“专车”这边。1月9日的一篇文章写道：“网招‘专车挣的什么钱？是正常出租车服务缺失的溢价。光做减法不做加法，这个减法的正义性就不够，效果也不会好。老百姓的旺盛需求，不能视而不见。”

更让各地政府挠头的是，过去两周内，沈阳、南京、济南、成都、南昌等城市正相继发生部分出租车司机抗议“份子钱”，抗议“专车”。

眼下，一边是代表技术改造传统行业的新势力，一边是抱守和依附于垄断的旧势力，彼此都在奋力发声、游说乃至抗争，前者在寻求身份的认可，后者要捍卫既得的利益。

专车“黑”在哪

在北京、上海等地的交管部门公开发声中，“专车是黑车”、“专车服务属变相黑车”等言论在过去二十天里屡屡见诸报端。

生活中，人们对黑车的认知还停留在街头：在打不到出租车的地方或者打不到车的时候，一辆破旧小轿车在你面前停住，一个面色凶狠的司机摇下车窗问你去哪里，然后双方一番讨价还价……

“我们怎么会是黑车呢？专车的车况、司机驾龄和犯罪记录等个人信息是经过审核的，司机上岗前需要通过培训和考试；除了专车自带车险，我们还给乘客购买了意外保险，总赔付金额高于正规出租车；专车的价格体系是透明的，行程即时追踪，可以评价司机，出问题还有一套投诉机制……这些专车在安全性和保障乘客权益方面的特点，哪一个是黑车所具备的？”快的旗下一号专车的CEO李祖闽不厌其烦地向南方周末记者列举专车与黑车的种种不同，同样的“委屈”，也出现在另外几家专车软件公司高管口出。

这些不同点，央视主播李小萌第一次使用专车就略有体会，专车变“黑车”风波后，正是因为对上述流程的认可，她两次发微博表示自己还要坚持使用“黑车”。

官方视角里的“黑车”，另有一套定义：根据《中华人民共和国道路运输条例》，指的是未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的“非法营运”。

在此基础上，各地又有诸多地方性法规。比如，北京市交通执法总队发言人梁建伟近期曾公开介绍，查处专车的依据为《北京市出租汽车管理条例》和《北京市租赁汽车行业管理办法》；上海则包括《上海市查处车辆非法客运若干规定》和《上海市查处车辆非法客运办法》。

要想满足“合法营运”的租赁汽车资格，也是复杂得很，没有一个全国统一规定。

在大多数城市，通常需要满足两层资质，第一，这些车辆必须与拥有汽车租赁经营资质的公司存在一定的隶属关系，第二，这些车辆本身需要有租赁汽车牌照。

这两层资质在各地的获取难度不一。公司资质方面，有的是备案即可，有的则需要报批；车辆牌照有的只需要备案，有的是走招投标，有的是向政府申请，还有的是政府按考核制度分配。至于租赁汽车公司与车辆的关系界定，也是松紧不一，严格的要有产权，宽松的只需要属其“管理使用”。

“我们进入每个城市后，发现各地实际执行的政策尺度，和当地纸面规定内容还有出入，而且有的地方规定本身就写得很模糊，通常越小的城市越宽松。”一位不愿具名的专车软件公司高管称。

政策的宽严和操作中的松紧，直接影响到了当地专车中“黑车”的比例。一位长三角省会城市交通部门人士根据调研情况推测，其所在城市至少2/3的专车属于官方界定下的非法营运。“几个主要大城市都对租赁汽车牌照实行总量控制，就算是有资质的租赁汽车公司买了车，想上牌都难。”

易到用车市场部品牌总监胡绪雷也表示，专车在获取牌照方面比较受限的，主要是北京、上海等实行数量管控的大城市，小一些的城市本身政策宽松，当地专车可以相对容易地办理到相关手续，获得合法营运资格。易到用车是国内起步最早、覆盖城市最广的专车软件公司之一，自称已进入超过80个城市。

但对于私家车来说，即便在获取资质不难的城市，很多车主也不愿意去办租赁手续，因为要遵守报废年限等约束，租赁汽车的身份也会影响二手销售价格。按照现行政策，私家车没有报废年限。

现实中，“专车”主要由两个群体构成，一种是租赁公司的车，另一种就是私家车。

在各地正在进行的打击中，对租赁车的处理意见少有涉及，但对于私家车做“专车”，都明确要大力打击。

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反“被黑”之路

“据我们所知，最近被查处的主要集中在‘双无专车，也就是既不具备汽车租赁公司资质，也没有租赁汽车牌照。”上述专车软件公司高管承认，其公司合作的近万辆专车中，这种“双无”车辆在一半以内。

这些“双无”专车的主要构成者，便是私家车。

“单无”车辆则相对安全，“由于长期以来租赁汽车的牌照数量控制，为了满足业务需求，许多正规汽车租赁公司本来就拥有或者挂靠一定比例无牌汽车，不过他们往往和当地交管部门关系匪浅，彼此心照不宣，不予严查。”多位专车行业从业者均向南方周末记者提出这一点。

需要说明的是，虽然最近各地交管部门对打击涉“黑”专车表态频频，但这种查处行为并不是突然出现。

2012年，南方周末曾报道过《别叫我“黑车” 智能招车的中国式困境》，当时还没有“专车”概念，这个领域的少量创业者就已在遭遇被“黑车”之苦。

2014年上半年，一号专车的前身“大黄蜂”专车，也有“双无”专车被上海市交通执法总队查处，要求公司“自查自改”。另外，2015年1月北京披露专车查处47辆等情况时，也提到这是2014年5月起的查处数量累积。

这些常规的执法行为和零星的曝光案例，没有被广泛传播。

如今，随着各地一波波的措辞严厉的官方表态，各个专车软件平台上的私家车司机们如坐针毡。

在南方周末记者加入的几个专车司机交流QQ群里，过去一周最热门的话题就是“接不接单”，有人说“休息几天，等风声小了再说”，也有人犹豫后照样接活。

司机们还在群里分享着各自听到的政策风向、最新查处情况，分享判断和应对执法人员“钓鱼”的经验：

“钓鱼也绑信用卡（编者注：指在专车软件上绑定支付），真特么敬业！”“车里准备个摄像头，钓鱼的给他录下来。”

一位司机分享了隐藏软件软件的办法，还有人贴出了某家专车软件公司推送给司机的应对教程：

问：你这种接送有没有向客户收费？

答：我只负责按照公司安排接送客户，不收费用。

问：把你的手机给我看一下。

答：手机是私人物品，不好意思，不能给您看。

这里的关键在于，对非法营运的认定，除了车辆的资质问题，还有一点是是否发生经营行为，由于专车软件主要是通过手机支付而非现金交易，这两组对话和隐藏软件，都能让司机规避执法人员对经营行为的调查。

偶尔，司机们也会讨论如何才能获得官方认可的营运资质，这样做是否划算。

“专车VIE结构”

严格地说，汽车租赁公司对外租赁汽车时，只为承租人提供汽车，并不能提供驾驶服务——最早交通部和国家计委1998年颁布的《汽车租赁业管理暂行规定》里就有明确说明，虽然这一规章已经废止，但各地现行政策还是一脉相承。

这也是汽车租赁行业区别于出租车行业的一个重要特征。

现实中，用户对汽车和司机的需求经常是捆绑存在的，汽车租赁公司就以其他劳务公司劳务派遣的方式，把司机一起提供给租车人。法律关系上，司机是租车人向第三方劳务公司另行雇用的，能规避政策限制。

这种操作由来已久，只是过去汽车租赁公司面对的主要是机构客户——酒店、旅行社、公司等，极少涉及个人日常出行。由于客户群体差别较大，传统的商务租车模式和出租车，彼此并无市场竞争，一直相安无事。

2011年左右中国开始出现专车软件公司起，这种做法就被“借鉴”。

据滴滴副总裁朱平豆介绍，在专车模式下，乘客、专车软件公司、汽车租赁公司和劳务公司，构成一个“四方协议”关系：

其中，专车软件公司负责接受乘客的用车需求并生成汽车预约订单，汽车租赁公司根据订单提供租用车辆，劳务公司根据订单提供驾驶服务，三方共同为乘客完成用车服务，而乘客通过专车软件支付车费，专车软件公司再与另外两方结算，并收取一定比例信息服务费，目前行情约在车费的10%左右。

朱平豆戏称为“专车VIE结构”。VIE结构，被称为协议控制，是互联网等行业一种惯用投资模式。因为中国有些领域存在外资投资受限，境外投资人会设立一个境外离岸公司和境内内资公司，离岸公司通过协议关系控制内资公司，最终实现外资间接投资原本被限制或禁止的领域。

在朱平豆看来，专车的四方协议模式，同样也是一种通过协议关系的设计，巧妙绕过政策限制的做法。

南方周末记者采访了解到，滴滴、快的、易到用车和Uber等专车软件公司主要都是采用这种“四方协议”模式。

数量庞大的私家车群体能够成为专车，正是这种模式的延展。一种常见的做法是，私家车主把自己汽车通过租赁等方式“挂靠”给租赁公司，自己再和劳务公司签署劳务派遣合同，以派遣司机的身份前去驾驶自己的私家车，以符合租赁汽车的规定。

为了规避黑车风险，一家专车软件公司下发给司机的培训材料中写道，如果执法人员查车时问及为什么行驶证上汽车属于私人时，要回答称，因为自己给公司交了一笔保证金，公司把车过户给个人名下作为抵押。

四方协议模式巧妙之处在于，汽车租赁公司和劳务公司成为了专车软件公司与“非法营运”风险之间的防火墙。

所有接受南方周末记者采访的专车软件公司都强调，其对租赁公司、劳务公司行为合规性有明确要求，并通过合同等方式予以约束，如果对方违反要求，就要承担对应法律和经济责任。

但这样一种约束，现实中并不能阻止大量“非法”私家车成为专车。不过，在回避了自身法律风险之后，正处在市场开拓阶段的专车软件公司，一定程度上是乐见其成。按照一位软件公司高管的说法，“合法的租赁车数量实在太少，并不能满足市场需求，专车软件公司，没有一家能不带私家车做起来的。”

“目前这种专车实际面向不特定乘客、提供连车带司机的运输服务，它符合公共交通产品的特征，实质上就是出租车业务。”在一位地方交管部门从事政策法规工作人士眼里，四方协议是专车软件公司等“攻入出租车这个垄断市场，又努力规避法律风险的剑走偏锋之举”。

事实上，目前各地交管部门对专车打击，也基本是围绕其中没有营运资质的“黑车”，除成都外，并没有触及四方协议这个背后更为关键的法律争议——这直接关乎现行专车模式本身的合法性。

“很少有城市愿意在上级不表态的情况下，率先断定这种模式是非法行为，这是有风险的，尤其是涉及互联网改造传统行业、群众得到便利的情况，更是谁也不敢鲁莽。”这位交管部门人士说。

把四方协议比喻为专车VIE结构的朱平豆也感受得到这种来自官方的容忍，“要关掉专车软件很容易，想关早就可以关了。就好比新浪、百度等采用了VIE结构的中国各大互联网巨头，官方随时可以认定非法，但一直没有这么做。”

1月8日，交通运输部的一则公开表态，对创新有肯定之意。这条新闻发出后第二天，滴滴专车通过专车软件给司机群发通知，直接表达为这是“交通运输部肯定了四方协议，意味着专车被官方正名……专车师傅们自此可以吃下一颗定心丸了，开干吧！”

四方协议之外，还有其他模式存在。比如专车软件领域的硅谷鼻祖Uber，在中国的产品线之一人民优步。

这是一款专门针对私家车的拼车应用，私家车主可以在Uber上注册并登记个人和车辆信息，审核通过后即可入网，并不需要和租赁公司、劳务公司发生关系。

“想象一下，下班高峰期你站在南京西路边上，怎么都打不到车，却有一辆辆空车从你面前呼啸而过，而你几乎没有办法与他们商量载你一程，因为这其中牵涉太多困难——没有价格体系、没有信任体系……这需要构建一个生态，现在我们用技术去实现。我们和政府都希望为人民服务，所以这条产品线取名为人民优步。”Uber上海总经理王晓峰向南方周末记者描述了一番这项应用的美好愿景。

只是，和为了绕开政策精心编制的四方协议模式相比，这个简单而充满共享精神的做法，看起来更为大胆。

“至今我还没有听说有人民优步司机被交管部门处罚的情况。”王晓峰称。

但南方周末记者发现，尽管人民优步仍在运行，Uber网站上的人民优步司机注册通道，最近已经看不到了。

冲击和出路

背靠阿里巴巴、百度等互联网巨头的专车软件公司，采取了和一年前推广打车软件时同样的招数——将动辄数亿的补贴砸向司机和乘客，以至于很多专车价格趋同甚至低于出租车价格。

这在一些城市已经引起了矛盾。

目前发生的出租车司机罢运事件，司机诉求除了传统的降低“份子钱”等问题，还包含了对专车掠夺市场的抗议，给地方政府造成维稳压力。

这也是成都在各地观望之时，冒着可能与交通运输部精神相违背的风险，率先站出来推倒四方协议模式的最主要背景。成都发布的公告，第一句即提到目的是“进一步……确保社会和谐稳定”。

出租车司机的不公平感不难理解，从事几乎同样的业务，他们需要承担“份子钱”这种高额的准入成本，专车司机尤其是私家车司机，既无涉准入成本，还享受专车软件公司为了培育市场而提供的补贴。

“在行政垄断背景下的出租车公司和司机认为有人分享了原本专属于自己的蛋糕，而自己是缴纳了出租车经营权费（政府收取）和管理费（经营权人对司机收取）的，政府应当保障自己的垄断利益。”长三角省会城市一位交管部门公务人员说。即便是在交管系统政府内部，也认为近期各地高调宣扬打击专车，有安抚出租车公司和司机的考量。

对交了“份子钱”的出租车司机群体而言，如果把租赁汽车彻底赶出自己的“领地”，无疑是更大的胜利。

不难想象，如果专车继续做大，这种矛盾会继续升级，因此接下来官方对专车的“定性”，和对其操作方式的约束力度，对专车和出租车两方都至关重要。

值得留意的是，交通运输部2014年9月通过、2015年1月开始执行的《出租汽车经营服务管理规定》里，出现了一种有别于传统出租车的预约出租车（简称约租车）门类，和普通的出租车区别发放执照和管理，不过约租车只可通过电话和网络等方式预约，在规定的地点待客，不得巡游揽客。这和现在市场上自发生长起来的专车，业务形态几乎一致。

约租车在国外许多大城市比如纽约，都是与出租车共同存在的一种类型。

“如果专车被界定为这种约租车，它合法的条件包括：车辆所属的公司必须具备出租车业务经营资质、车辆必须获取预约出租车营运证。”上述地方交管部门人士告诉南方周末记者。

如果把专车纳入约租车，意味着需要和现在四方协议体系相脱离。如果把专车作为约租车之外的独立生存体系，市场格局将更为复杂。

“其实，在广州、杭州等城市，地方政府已经在酝酿推出约租车，只是最近专车突然爆发增长，引发各种政策争议，暂时还没有一个城市出现‘正牌约租车上线。”

2014年11月，广州已举行听证会投票通过，计划新增2950辆约租车，很可能成为国内第一个推出约租车业务的城市。

快的是嗅到这个苗头的专车软件公司之一，李祖闵告诉南方周末记者，正与广州方面积极接触，参与约租车业务。

2015年1月8日，广州市交委在宣布打击“黑”专车的同时，也替约租车广告了一把，称“广州已完成约租车投放的市场调研、组织听证、政府审批等决策程序，现正在全力开展后续筹备工作，同时欢迎社会互联网平台企业积极参与约租车的试点工作”。

不过，在交通运输部针对专车的公开表态中，并未明确专车和约租车之间的关联，只说要继续对专车开展调研，注重发挥市场配置资源的决定性作用，更好地发挥政府作用，适时通过多种方式引导市场充分竞争与规范服务。