《校车安全管理条例》颁布实施后的调查与思考

课题组

（湖南警察学院，湖南 长沙410138）

据2012年教育部统计数据显示:我国初级中学数量从6.66万所(2001年)减少至5.41万所(2011年)，十年间共减少了25.01万所小学和1.25万所初级中学，平均每年减少2.626万所学校。[1]在调整学校布局、精简学校的同时，中小学校学生生源地的辐射覆盖半径扩大，中小学生的上学成本和交通风险也大大地增加，校车的需求不断增大，校车专业化已是时代发展的趋势。国务院于2012年4月5日颁布了《校车安全管理条例》（以下简称《条例》），该条例是第一部针对校车安全专门制定的行政法规，其坚持以人为本的基本指导思想，以确保学生安全、降低交通风险为宗旨，对校车及其安全管理进行了全面的规定，同时还考虑到我国特定地区的具体情况和城乡差异，为地方立法留有空间。[2]《条例》颁布实施后，课题组对湖南省长沙、湘潭、常德、吉首、娄底和邵阳六地市以深入走访和问卷调查相结合的形式，实地考察研究了湖南省的校车现状，从而发现了一系列问题。课题组对这些问题的产生原因进行了分析，并深入思考了当前校车安全问题的解决对策。

一、《校车安全管理条例》颁布实施后的校车配备及运行情况

（一）各地校车配备数量差距大

《条例》中明确规定县级以上政府应采取措施，保障接受义务教育的学生获得校车服务。但在实际操作中，大量中小学校、幼儿园存在用无牌无证、非法改装的黑车替代校车的现象。这些“校车”的安全隐患极大，而且这类“校车”与《条例》中对校车的要求完全不符。

由表1可知，经济较发达的长沙地区的校车数量最多，而经济相对不发达的吉首校车数量不理想。幼儿园及中小学的校车配备数量远远不够，甚至有些地市的中小学、幼儿园的校车配备数量为零，各地区校车配备数量存在较大差距。以上校车的实际数量数据仅是对已挂牌登记的校车的统计，相关部门严格控制了校车登记，不允许改装车及不合格车辆进行校车登记。这从侧面说明了正规校车数量的不足。

表1 湖南六地市现阶段校车配备情况

（二）校车事故发生率高

近5年来全国各地校车安全事故多发，据统计约有46起。2011年是校车安全事故率最高的一年，共14起。《条例》颁布后，校车事故依旧多发，而且不少地方还存在做假瞒报校车安全事故的情况，校车安全问题形势十分严峻。湖南六地在2010年至2014年均有校车事故发生。课题组根据公开报道不完全统计，其中长沙1件，湘潭4件，娄底2件，邵阳3件。从六个地市的统计足以看出校车问题的严峻性。

图1 2010—2014年全国校车安全事故统计图

1.乡镇地区校车事故多发

上述46起校车事故中，69.6%的事故发生地处于乡镇，除个别事故发生在交通管理和设施比较好的城市外，其他基本都发生在城乡接合部和乡镇地区。乡镇地区的路况相对较差，也缺乏校车安全宣传，且乡镇地区和城乡接合部地域面积较大，基础设施相对落后，往往难以实施有效的管理。例如2014年8月湘潭市重大校车安全事故就发生在乡镇地区，造成十一人死亡，遇难人员落水三小时后才被人发现。这也说明了乡镇地区的校车安全隐患很大，且发生校车事故后，相关救援处置工作也难以在第一时间展开。

2.幼儿园校车事故比重大

据调查，2010—2014年全国发生的校车事故中，幼儿园校车事故28件，占整个校车事故的60.9%；小学校车事故15件，占整个校车事故的32.6%；中学校车事故2件，占整个校车事故的4.34%。幼儿园校车事故在整个校车事故中占主要部分。幼儿园是现今利用校车比例最大的主体，而且据课题组2013年在湖南娄底市娄星区交管部门调查，娄底登记在册的校车只有幼儿园校车，无中小学校车。这也说明了幼儿园校车的重要性。相较中小学而言，幼儿园的儿童缺乏自救能力和基本的事故处置知识，幼儿园校车安全的保障应处于重中之重的位置，而这正是《条例》中缺失的。

（三）校车事故仍存在较为严重伤亡情况

近五年校车事故伤亡严重，2010年至2014年5年内发生的校车安全事故中死亡人数达到148人，受伤人数高达361人，致死率为29.1%。伤亡情况最为惨重的是2011年，伤亡人数多达217人。2012年政府工作报告首次写入了校车安全，《条例》也应运而生。然而，从上面图1、表1的情况看，在《条例》颁布后两年半时间内，依然发生了22起校车安全事故，与《条例》颁布前的数量相当，伤亡情况没有得到有效缓解。由此可知，《条例》的出台与相关部门的多次强调没有从根本上遏制校车事故的发生。

表2 2010—2014年校车安全事故伤亡情况统计表

二、校车安全状况不理想的问题分析

（一）正规校车供给不足

我国校车发展时间较短，校车专业制造经验不足，缺乏专业的校车制造厂家。《条例》出台后，众多厂家争相生产校车，打着专业校车的旗号，生产出来的校车却存在较多安全隐患。标明其参照美国校车标准生产，外观看似符合标准，但是校车内部设施却存在缺陷，达不到国外的校车生产技术水平。《条例》颁布后，国家质检总局、国家标准化管理委员会批准发布了《专用校车安全技术条件》和《专用校车学生座椅系统及其车辆固定件的强度》两项强制性国家标准。对车辆安全性能的相关要求提高了，校车配置更为人性化，然而很多标准是参照国外校车设立的，我国能完全按照标准生产的校车不多。我国在经过2005年和 2009年两次撤点并校后，大量的中小学合并，直接造成了多数中小学学生上学路程远，对校车依赖大的状况，现有的正规校车数量完全不能满足学生们的需求。

（二）社会公众安全意识差

1.社会公众参与度低

调整义务教育学校布局、精简学校后，学生的家与学校之间的距离从过去的平均1.6公里增加到现在的平均4.6公里，增幅达150%。[3]大部分中小学生均通过乘坐校车上下学，但是我国86.5%的中小学生对校车的安全规则丝毫不知，而学生家长也是通过新闻报道有所了解，对具体内容不甚清楚。尤其是对于校车安全管理中应当注意的规范性要求，如驾驶员是否具备资格，随车照管人员的配备，接送时间、线路、停靠点等信息的掌握存在空缺。并且现行的校车大部分是学校与私人车主达成承包租赁协议，有实力的汽车运营公司不愿意参与，校车产业发展呈现出需求大，供给不足的特点。

2.校车运营者片面追求利益最大化

校车的公共服务特征决定了其不能完全由市场提供，政府介入才能保障其公益性质，校车服务应当是政府对公众的基本承诺和义务。[4]现阶段我国的校车管理模式不能满足对校车的真正需求，校车运输求大于供，校车运营者以营利为目的，为追求经济效益提供校车服务，校车市场专业化程度较低。这些校车运营者为了降低成本无所不用其极，罔顾学生安全。[5]如有的车主为了提高经济效益，不按国家规定购买和少购买保险，擅自对车厢进行改造、增加座位，一旦事故发生，一个急刹车都有可能造成人员的伤亡。部分校车司机甚至还和校车监管部门打起了“游击战”，千方百计地逃避执法部门的监管，即使对其下发了整改通知书，也不及时整改到位。

（三）校车驾驶员素质低

校车的特殊性要求校车司机更加专业，道德水平较高，具备良好的驾驶记录，然而我国对校车司机的任用却稍显随意。[6]在《条例》出台以前，我国基本上对校车驾驶员在立法上无特定约束，校车驾驶员的资质条件无专业审查，地方性办法没有强制力去检验校车驾驶员的专业素质。校车驾驶员大多由各单位直接进行招聘，小部分是请专门的校车公司承包。而数据显示，因校车驾驶员方面的原因造成的校车事故已达到校车事故的38.7%。由此可见，驾驶员的安全驾驶，很大程度上能避免校车事故的发生。《条例》中对校车驾驶人的资质水平有明确的要求和规定，但是，从我国校车安全事故的现状来看，《条例》颁布之后，各单位对校车驾驶人的任用，依旧没有严格审查。《条例》规定的资格条件中对校车驾驶人缺乏其他硬性考核，只有通过机动车驾驶人考试这一硬性要求，而很多单位根本未按程序仔细核查驾驶员的身份及资质水平便直接聘用。

（四）有关校车的法律制度不健全

1.各地区的配套政策与法律法规的制定滞后

校车安全政策的颁布是校车安全运行的有力保障，完善的校车法律法规是校车产业持续发展的基础。在《条例》颁布实施后，各地政府未及时出台与其相配套的校车政策，法律规范也不够完善。一方面原因是政策实施力度不够。如：山西省人大常委会在2010年5月初审《山西省道路运输条例(草案)》时，增加了校车安全的相关内容，却在同年9月再次审议该条例时，删除了前述内容。理由是相关部门已就部分校车制定管理规范，学校自配校车不属该条例调整范围。政策虽然出台，但很多地方却持有老观念，从政府到学校都未对该问题引起足够的重视。如并未将校车的财政支出纳入政府日常财政预算中，导致购买校车资金贫乏的情况比比皆是。另一方面的原因是专项立法滞后。我国几部交通法规均未专门涉及校车管理的具体事宜。再者，即使部分地区的地方性法规规章写入了校车安全管理相关规定，但是由于缺乏与之相配套的具体细则，对违规、违法使用校车的行为处置力度明显不够，而且各地方规定不一，可操作性差，保护性条款往往缺乏强制性。

2.未立法强制执行专用校车的制造及使用标准

我国虽然已经完成了6岁-13岁（即小学阶段）乘员的校车整车及座椅两项国家强制性标准（即GB 24407-2009《专用小学生校车安全技术条件》和GB24406-2009《专用小学生校车座椅及其车辆固定件的强度》）的制定，包括整车结构、翻滚保护等多个内容。[7]但是我国校车标准中缺乏专门细致的解释，多为专业化名词和相关数据符号，而美国校车标准却附带极其细致的解释，规避了许多专业化名词而采用通俗易懂的叙述，更易被大众接受和付诸实践。例如在停车信号臂的标准中，我国给出的是“光度和色度要求按照GB 19515的规定”，而“GB 19515”这类名词往往只有专业人士才了解，不便于社会对校车生产的质量标准进行监督。国外的校车标准，则极为细致地描述了校车的信号灯等事项。这是我国立法上的一大问题。我国目前仍未立法强制执行专用校车的使用标准，不少厂家打着正规校车的幌子，生产出的校车性价比较低，安全性较差。调查中不少的私立学校反应承担不起使用校车的风险：一是高昂的维修费，二是新型校车的使用也让人不太放心。

（五）政府监管不到位

1.各部门未形成安全管理协调配合机制

《条例》颁布后的第8个月，江西贵溪市滨江镇一辆非法改装校车，因驾驶员操作不当侧翻坠入水塘，造成了11名幼儿死亡。该校车限载人数为7人，事发时车里却坐进了15名幼儿。该幼儿园的创办也未经当地教育部门审批。该案例暴露出了某些地方政府在幼儿园校车安全监管上的不负责任。既没有相关部门专门监管，也没有协查部门的协调管理，教育局及交警部门都没有明晰自己的监管方向，导致非法校车游离于监管的空缺处，随时可能引发惨剧。因对校车安全管理不重视、责任划分不明确、工作机制不完善等原因，各部门缺乏配合，管理不统一，诸多工作环节不到位，综合管理的作用没有得到良好发挥。[8]各级政府未设立专门负责校车安全的机构，政策难以下达到位，无头的管理模式导致了校车管理的混乱，各部门出现“扔皮球”现象，而协调配合处置只是空话套话。

2.缺乏系统的校车安全管理措施

受现实因素影响，治理措施相对有限，相关管理部门无论是针对人，还是车辆、道路，都缺乏系统全面的措施。例如集体开展校车驾驶员培训，对校车统一集中检查整治，对道路交通设施集中整改，都会动用大量的人力物力，耗费大量的时间和精力，消耗较高的社会成本。然而收效却是暂时性、有限性的，校车安全问题不能有效解决，系统全面的校车安全管理措施缺失。

三、促进校车安全管理的对策

（一）加大投入，为改善提供坚实的保障

1.加大经费投入

上级财政应根据本地各中小学、幼儿园不同的经济实力安排经费预算，对中小学、幼儿园购置的标准校车提供对应补贴，应将校车安排工作经费列入财政预算，加大校车经费投入，制订系列优惠政策，引导社会资金投入，组建专业校车公司。

2.加大人员投入

要集中精力，提高效能，市、县及相关部门都要协调配合，抽调专门人员负责校车安全管理。对相关单位进行监督审查，相关单位也应该投入人员对负责人或老师等进行专业培训，对学生宣传教育，正确地引导学生，以减少校车事故的发生。

3.完善基础设施

做好校车相关基础措施建设，督促所有校车必须安装GPS系统（车辆行驶仪），建立校车安全监管平台，实现由公安交警部门路面查处模式为主向全天候远程实时监管转变，由原来的被动管理、事后管理向主动管理、科学管理转变。城乡都要完善限速、慢行等各类交通标志，有条件的可设置专线专道。

（二）要进一步加强宣传教育，提高公众的校车安全意识

1.加强校车安全的宣传教育

教育和交警部门可联合组织对中小学、幼儿园的相关负责人进行校车安全集中培训，明确分工与职责。教育部门应将交通安全教育纳入课堂教学计划，制定相关考核方案，通过各种宣传手段与方式，增强幼儿及学生的交通安全意识和自我防护能力。有关部门还可引导新闻媒体多宣传校车安全的重要性，通过电视、报刊等多种媒介予以宣传，引导民众共建校车安全。学校可以通过召开家长会、孩子们给父母的公开信等多种形式，增强家长对校车安全的认识，引导家长从自身做起，教导孩子们遵守规则。学校要教育广大学生及家长不乘无牌无证车、不上超员车、不坐带“病”车，让安全理念深入人心。

2.动员社会力量对校车问题出谋划策并监督

全社会应共同保障校车安全，国家应广泛征求社会各界的意见，制定更为严密法律法规，规范校车。人民群众的参与和认同才是校车安全的重要保证。所以，要充分发挥群众的监督作用，提高群众参与校车安全建设的积极性。不断提高的全民安全意识能从本质上提高安全水平，不只是校车安全，广大驾驶员也会更加注重行车安全。

（三）严格审查校车运营方的资历水平和校车驾驶员的上岗资质

1.严格审查校车运营方的资历水平

现阶段校车运营方不仅是学校，还有其他教育部门、企业、以及个体等。各地区、各学校往往有不同的运营模式。因此对校车运营主体不好实施集中管理。所以，必须规范各学校的校车使用。如学校校车的使用，必须备案校车运营单位，是单位自我运营或是承包给私人公司等必须标明。然后由相应部门对运营方的资质进行严格审查，审查项目包括：校车公司法人的相关信息、校车配备状况、校车状况、驾驶员的资历条件等硬性标准。对符合标准和条件的运营方，应发放相应证明证件。与此同时，还应建立相应的退出机制，对不符合标准、不符合条件的运营方，限期整改，对于不予整改的应取消其运营资格。

2.严格审查校车驾驶员的上岗资质

各学校的校车驾驶员素质参差不齐，驾驶员操作不当是引发事故的一大因素。如果校车驾驶员不遵守交通规则，违规驾驶，忽视安全问题，或是心理素质不过硬，孩子的生命就有潜在的危险。有驾照不等同于适宜驾驶校车，驾驶校车应具备多种素质。政府应设置专门的机构对即将成为校车驾驶员的人集中进行培训，不只是交通规则的培训，还有紧急情况的处理办法，以及事故发生后如何自救和救孩子等。政府给通过培训审核的驾驶员发放证明文件，并定时审核驾驶员相关水平，严格上岗制度。美国规定校车驾驶员必须分别完成一定的道路培训课程以及课堂培训课程，严格地进行体检，经司法部门进行相关背景调查后才能获得驾驶校车资格。校车驾驶执照和认证每五年需重新申请及认证，每年必须参加校车驾驶培训。

（四）完善校车管理的相关法律法规

《条例》出台后并未能从实质上解决校车问题，与发达国家相比还有较大的差距。例如美国，其联邦政府和各个州为校车制定的法律法规总计已达500多项，内容涉及校车的类型与安全技术标准、校车的安全标志与装置、校车的运营管理、校车的通行规则等各个方面。我国可以适当地借鉴国外的经验，同时考虑我国的实际情况，制定符合我国国情的校车管理法律法规。制定出的校车法规和标准体系应做到配套性强、易于操作上手。我国的校车制度应明确事故责任追究制度，从实践入手，注意完善和改进。完善校车安全立法，既是对教育法的补充和完善，也是对促进教育体制改革，增进教育公平的充分考虑。[9]

（五）政府要加强监管和引导

1．明确校车管理相关部门的职能及监管内容

政府在相关条文办法中明晰各个部门关于校车管理的职能责任，各部门才能更好地做好本职工作；建立好各部门联合执法的协调机制，才能够从生产、投入市场、运营等多个方面进行全方位管理。校车管理要按照我国的国情，同时借鉴国外的优秀经验，严格责任追究制度，使各级政府及单位真正重视起来。对校车的监管力度应严于客车和公交车，事故发生后要做到严格依法处理，严格查处驾驶员的违规行为。

2.相关部门对制造校车的厂家要严格查验审批

校车制造水平如今参差不齐，主要是校车制造厂家没有得到严格规范。如若不限制校车生产厂商，校车的质量肯定得不到保障，相关部门应从源头上避免不合格校车的产生，重视校车制造。政府可指定有资质水平的厂家制造专用校车，质监部门应严格监管好其生产，不能粗制滥造，要保证校车的各项性能。政府要考虑乡镇地区学校的资金有限，承担不起高昂的校车费用和养车费用，针对校车这一项减收相关的税费。降低了生产校车的成本，销售价同时也会降低，有关部门可适当补贴校车制造商，控制校车价格，让学校买得起校车也养得起校车。

3.建立统一明确的校车标准

目前，我国仍未专门立法强制专用校车的制造标准，《条例》实施后校车依旧存在大量违规现象，事故依旧多发。各地对校车的重视度不够，私人改装校车依旧存在，很多校车只是把外观改造成跟专用校车一样，校车技术安全标准未统一强制执行。现今，应推动实施“全国校车安全工程”，成立专门机构，推行统一的校车标准，加强宣传，创造校车安全运行的社会环境。

[1]中华人民共和国教育部.教育部发展统计公报测算[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/pubiicfiles/business/htmlfiles/moe/tnoe_33 5/mdex.html:2015-01-10.

[2]刘智成,刘齐.中小学校车安全管理的对策研究——以《校车安全管理条例》实施为背景[J].教书育人,2013(12).

[3]赵丹,范先佐.偏远农村上学难问题及对策思考——以学校布局调整为背景[J].河南师范大学学报,2011(12).

[4]滕燕.校车安全立法的冷思考——兼评《校车安全条例（草案）》（征求意见稿）[J].宁夏社会科学,2012(3).

[5]郑晓飞.校车安全管理问题研究[D].沈阳:辽宁大学,2012.

[6]杨小溪.校车安全问题探究[D].沈阳：沈阳师范大学,2012.

[7]胡芳芳.专用小学生校车安全技术条件的研究及标准制定[D].重庆:重庆交通大学,2011.

[8]邹虎啸.政策给力:客车市场稳中有进[J].商用汽车,2014(9).

[9]李维柱.我国校车安全问题分析与综合治理对策研究[D].大连:东北财经大学,2012.