治理理论视角下的失地农民社区治理研究*――以镇江平昌新城为例

周绿林 郭晨皎 陈 浩

（江苏大学管理学院 江苏 镇江）

一、引言

21 世纪以来，随着中国的城市化进程不断加快，城市的规模和人口等不断地扩张，需要征用更多的农村土地，导致产生了越来越多的失地农民，预计到2030 年我国失地农民将达到1.1 亿人。失地农民在政府的规划下被集中安置在城郊新建的社区里，形成新的农民社区。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出了“加强社会建设，建立健全基本公共服务体系”和“加强社会管理能力建设，创新社会管理机制，切实维护社会和谐稳定”的目标，加强和创新社会管理的理念从此深入到各级政府的行动之中。而社区作为社会管理的基本单位，是社会建设和社会管理创新的基础。

中国共产党十八届三中全会提出“发展基层民主要促进群众在城乡社区治理”，这表明居民参与社区治理已经得到了政府的重视。

2013 年5 月，国家发展改革委正式印发《苏南现代化建设示范区规划》（以下简称《规划》），标志着中国第一个以现代化建设为主题的区域规划正式颁布实施。《规划》指出“提升社区服务管理水平，实行城乡社区扁平化服务管理。强化社区自治功能，鼓励社区居民，社区社会组织和其他社会力量参与社区服务管理”。在这一背景下，研究失地农民社区治理问题十分必要。

当前国外没有针对失地农民的研究，国内学者主要研究失地农民社会保障，土地赔偿标准和安置等问题。但是，针对失地农民的社区治理的研究却很少。因而，本文以治理理论为基础，通过分析失地农民社区治理存在的问题，提出相应的对策，从而提高社区治理的水平。

二、治理理论和社区治理

1.治理理论

治理(governance)这词源于拉丁文和古希腊文，原意是控制，引导和操纵，不过，治理在近代社会科学领域中却不常被使用到。直到1989 年，世界银行发布《撒哈拉以南：从危机到可持续发展》报告时，提到危机的治理，治理开始流行。联合国全球治理委员会（Commission On Global Governance）认为，治理是各种公共的或私人的组织共同管理社会事务的过程，它可以使不同的甚至相互冲突的利益得以缓和并采取联合行动，其目的就是在各种不同关系中运用权力去规范公共的或私人的组织的各项活动，最大程度的社会公共利益。

在国内，毛寿龙教授认为“治理既不是指统治，也不是指行政和管理，而是指政府对公共事务的治理。它掌舵而非划桨，不直接参与公共事务，只介入负责统治的政治与负责具体事务的管理之间”。我们可以把这些观点进行整合，结合中国国情得出关于治理理论的主要内容：政府在管理社会公共事务时承担着掌舵的职责，但它不是唯一的主体。治理提倡多方共同参与，包括社会组织和公民个人等。治理并不是单向的管理，而是权利主体互动管理的过程。通过合作、协调等方式管理社会事务。

2.社区治理

随着治理理论的丰富和盛行，社区管理理论由侧重行政管理转变成侧重治理。中国共产党十八届三中全会首次提出“社会治理体系”，和之前所用的“管理”区别在于治理倾向于强调社会各界共同关心、参与公共事务，代表党的执政理念有所转变。

社区治理一般理解为政府、社区内的非政府组织和社区公民共同承担社区管理、发展、建设的责任，政府与公民以及社区组织在社区治理中都是同等重要的，共同构成社区治理的主体。

三、失地农民社区与城市社区的区别

1.社区主体不同

城市社区的主体是市民，而失地农民社区的主体是失地农民。政府通过农转非和集中安置等政策，失地农民已经由村民转换成了“市民”。但是，城郊失地农民的社会身份仅仅是实现了形式上的改变。他们无法在短时间内改变他们的生活方式和习惯，他们的文化素质相对不高，缺乏谋生的职业技能，除了城市居民的户口之外，与普通城市居民存在本质差异。

2.社区服务体系不同

由于城市社区存在的时间长，所以社区服务载体多，服务方式多种多样，同时也得到社区住户的广泛参与、支持和理解。而失地农民社区是由农村变迁而来，一方面社区在建造之初就缺乏相关服务体系的规划，另一方面社区居民没有这样的意识，不愿承担有偿服务的费用也不愿意为社区提供无偿志愿服务。

3.社区自治程度不同

社区自治是城市社区居民参与的核心。所以，居委会成员是由社区居民代表大会选举产生的。社区通过业主代表大会和业主委员会来决策和执行社区事务，这样能够得到居民支持。而失地农民社区的居委会成员大部分是由原来的镇、村干部组成，政府主导社区事务，社区居民参与的积极性不高，对社区的日常管理存在不支持态度。很多失地农民社区也没有业主委员会。所以失地农民社区现阶段并没有做到社区自治。

四、镇江平昌新城社区治理现状

1.镇江平昌新城社区治理基本情况

平昌新城是苏南现代化建设示范区典型的失地农民安置区之一，也是目前省内单体建设规模最大的拆迁安置社区。它是江苏省镇江市新区“万顷良田”建设的配套工程。平昌新城目前共有新润苑、新乐苑、新怡苑、新瑞苑、新茂苑等5 个社区，现有3 万多人居住。

2010 年10 月，镇江市新区成立平昌新城社区党工委、管委会，建立了“中心社区+基层社区”的管理新模式。依托“三位一体+X”的社区管理体制，平昌新城通过以下几个方面的治理基本实现了有序管理。一是注重干部队伍的建设。依法选举产生了第一届两委会班子成员，同时选拔与公开招聘一批人员参与社区工作；二是加强社区服务。各基层社区均建立了一站式服务大厅，严格按照“一委一居一站一办”的要求完善各类设施，同时各社区成立了30 支各类社会组织和12 支党员志愿者队伍，共同参与到社区管理与建设中来；三是实行社区网格化管理。按照“楼栋相邻、人员相熟、文化相近、构成相似、任务相当、方便管理”的原则，每100 户左右设置一名网格长，每500 户左右设置1 名片长，网格长、片长由居民共同推选产生。

2.问卷基本情况介绍

本次调查主要采取访谈和问卷调查的形式，访谈对象主要有社区居民、社区管委会成员等。调研时间为2014 年3 月到2014 年4 月，共发放问卷660 份，最后回收604 份，问卷回收率91.51%，有效问卷572 份，问卷有效率达94.7%。样本分布情况如表1 所示。

从表1 可以看出男女比例基本平衡，中年人的比例较高，老年人比例较低。社区居民大多才搬到平昌新城，居住时间1 到3 年。社区居民整体学历水平不高，收入水平一般。

表1 调查对象的基本情况（N=572）

五、失地农民社区治理存在的问题

1.政府主导地位没有改变

近几年来，在政治体制改革下，人们不断倡导政府要“放权于民、还政于社”，但是政府在社区治理中仍然处于主导的地位，过多地干预社区事务管理，影响了社区居民委员会自治职能的发挥。造成这个局面的原因是由于缺乏人力、物力和财力，加上社区自治能力的不够，它不能像城市社区那样为社区居民提供必要的公共服务和公共物品，从而导致必须依靠政府的力量。

2.社区组织发展不完善

（1）社区居委会工作难度大，职能弱化。社区居委会工作难度大体现在三个方面。首先，失地农民社区的居民一般是从不同的行政村或乡镇拆迁安置而来。镇江平昌新城的居民来自3 个镇18 个行政村84 个村民小组。由于来自不同的地方，生活习惯、宗族意识存在很大的差异，失地农民通常在一开始的时候容易发生邻里纠纷。另外，政府安置的补偿标准在不同时间段存在差异，导致失地农民因为补偿款不同，与社区发生矛盾，居民容易产生负面情绪，不配合居委会的工作。其次，社区居委会人手不够，再加上居委会的成员薪金较低，因此很难吸引和留住人才。镇江平昌新城社区领导兼职很多职位，导致每个人工作量大，但是待遇并没有增加，打击了社区居委会成员的积极性。最后，政府拨给失地农民社区治理的经费十分有限，因此社区居委会很难开展工作。2013 年镇江平昌新城社区工作经费共25 万元，每500 人仅3000元。除了勉强维持社区工作的正常运转外几乎没有钱提供更好的服务和加强社区管理。

社区居民委员会最主要的职能就是自治职能。但是失地农民社区居委会本身自治能力不足，在很大程度上需要依靠政府，所以渐渐变成了政府的执行者，拥有行政化色彩，远离了其作为自治组织的角色定位。

（2）社区缺乏中介组织和志愿者组织。

我国学者认为，社区中介组织主要指“社区内居民基于学习性、服务性、娱乐性、互助性而自发建立起来的组织，包括各类志愿者协会、互助小组及兴趣小组等”，分为：文娱类、权益类和服务类。由于失地农民最关注的是自己失地后的利益保障，所以其中权益类的组织最重要。而权益类的中介组织典型的代表是业主委员会。镇江平昌新城5 个社区并没有设立业主委员会，这也是失地农民社区普遍存在的问题。另外，服务类的中介组织也很少，虽然物业公司属于服务类的组织，但是它是具有营利性的。镇江平昌新城内设置了30 支各类社会组织，但是相对于它的社区规模来说，中介组织的数量相对较少。

社区志愿者是帮助社区服务的主要力量，城市社区的志愿队伍已经趋于专业化和职业化，然而失地农民社区内，由于社区居民的志愿意识较弱，加上社区凝聚力不强，使得社区志愿者缺乏，社区内的专业志愿组织更是罕见。镇江平昌新城有12 支党员志愿者队伍，负责调解居民之间的矛盾，起到示范作用，这是一种很好的做法，动员党员带动群众，但是社区内并没有一些专业的志愿者队伍。

（3）失地农民在社区治理中参与不足。在社区治理的过程中，社区居民的参与可以更有效地管理社区事务，同时能够增强居民的参与意识。但是大多数失地农民社区至今未形成很好的居民参与氛围。由于失地农民社区居民素质较低，所以他们参与社区治理的主动性不高。针对镇江平昌新城的调查，结果显示社区居民学历高中或者高中以下占84.1%。之后我们设计了“你参加过居委会的选举吗？”有61%的居民选择参加过，有39%的居民选择没有参加过，说明社区居民参与率还是较高的。“若您参加过居委会的选举，是出于什么原因呢？”有25%的居民觉得这是自己的权利，有41.5%的居民选的是从众，有25.6%认为这是居委会要求的，剩下7.9%选择的是其他原因。从这个结果可以看出，社区居民参与社区治理，虽然有一部分人觉得这是自己的权利，但是大多居民参与不是基于居民自身的责任感和权利意识，而是从众性和盲目性，是被动地参与的。“您经常关注社区居民事务公开栏的信息吗？”有22.9%的居民选“经常关注,对社区事务的监督是我们的责任”，有41.5%的居民选“有时关注，与自身利益相关就会关注”，有30.1%的居民“不常关注，没有太多的时间和精力”剩下5.5%的居民是“从不关注，这是居委会自己的事情”。根据得到的数据，我们可以看出社区居民的参与意识是淡薄的，他们只关心与自己利益相关的，对于社区事务却是漠不关心。这可能和失地农民本身的宗族观念相关，他们只关心家族内部的事情，并没有意识到自己是社区的主人，有义务参与社区治理，缺乏对社区的归属感。

六、失地农民社区治理存在的问题的原因

1.失地农民社区治理缺少所需的体制保证

失地农民社区是城市化进程的产物，在政府强制主导下快速建成的。原有的体制瓦解，现有的体制只是照搬城市社区治理的体制，并不适合于失地农民社区的特殊治理环境。体制中包含的社会保障制度，户籍制度和其它管理制度都存在严重问题，不能满足失地农民收获足够利益的期望，导致失地农民社区需要依靠政府。

2.失地农民社区居民受教育程度低

失地农民社区居民的文化水平普遍较低，其中有许多人还是文盲。他们没有意识到自身在社区治理中应有的权利和地位，认为社区治理是政府和居委会的事情，从而难以形成成熟的参与意识和权利意识。失地农民经历从乡村到城市的改变，不熟悉社区治理的过程和内容，因此居民们对社区公共事务漠不关心，甚至对社区治理的举措不理解和不支持。

3.失地农民社区居民缺乏归属感和认同感

在农村社区，村民由于血缘、亲缘、宗缘和地缘的关系彼此之间很熟悉，对于乡村社区有强烈的归属感和认同感。但是失地农民社区的居民来自不同的地方，彼此之间互不熟悉，而这种熟悉感又很难在短时间内建立起来。此外，失地农民社区的居民在价值观念、文化素质和生活习惯等方面存在很大的差异，使得社区居民之间难以在社区公共利益上达成共识。

七、提升失地农民社区治理水平的对策

1.政府部门应准确定位社区治理中的职能

治理理论强调国家、社区组织和个人等各类社会活动主体之间协调不同利益的冲突，采取联合行动，是一种动态的持续性的过程。治理理论理念引导下的社区治理应该是多元化的，即是由治理主体的多元化、治理权力中心的多元化和治理策略的多元化等所构成的多元化的治理网络。但是由于失地农民社区自治能力不足，需要依靠政府。所以在社区治理中政府仍然是权力的中心。为了改变这种状况，政府应转变职能，建设有限政府，起到很好的指导和服务作用。第一，政府要维护失地农民社区居民委员会的法律地位，不干涉它的自治活动，只需要提供相应的指导、支持和帮助。第二，政府要树立服务优先意识，延伸公共服务职能，可以把社区公共服务的职能推向市场。政府通过购买社区公共服务来为居民提供高效和优质的服务。第三，政府应加大对失地农民社区治理的资金投入，拓宽资金投入渠道，为失地农民社区的发展提供物质保障。

2.促进社区组织的充分发展

（1）发挥社区居民委员会的核心作用。社区居民委员会拥有一定的自主权，是基层自治组织。要改变居委会弱化的这种状况，首先失地农民社区居民委员会应该意识到，他们只是推动政府工作的协助者，而不是执行者。居民委员会应把主要精力放在社区治理的事务上，而不是来承接政府在社区的政务。其次，失地农民居民委员会要发挥自治功能。居民委员会应抱着“对居民负责”的态度，而不是“对政府负责”，努力做到社区事务透明化，同时及时反馈居民的意见，主动接受居民的监督。此外，为了更好地发挥自治功能失地农民社区居民委员会应进一步完善内部设置。除设置常规的委员会外，可根据自己的实际情况成立其他一些群众性组织机构，如党员志愿者组织、矛盾调解组织等。最后，失地农民社区居委会要做好居民的“代言人”，向政府准确地传达居民的意愿，维护居民的利益，协调好政府、中介组织和社区居民之间的关系。

（2）培育中介组织，发展失地农民社区的志愿服务者。培育和发展社区中介组织，可以帮助居委会承担大量的社区管理职责，同时能够促进居民参与社区治理。城市社区的一些中介组织比如老年健身队、就业培训班等都是居民参与的有效载体，但是，由于失地农民社区客观条件所限和自身的自治基础薄弱，在失地农民社区中发展中介组织的难度比城市社区大。一方面要建立健全管理社区中介组织的法律法规体系。以法律的形式规定中介组织的性质，权利和义务，职能以及市场进入条件和社会责任等；另一方面，政府和社区居委会要加大对中介组织的扶持力度，包括资金投入等。

失地农民社区的居民由于没有为人民无偿服务的意识，志愿者队伍相对很少。所以要鼓励社区居民志愿参与，培养社区志愿服务意识，开发可以吸引居民参与的社区志愿服务项目如老年服务、就业服务、社区救助等。政府、社区居委会要做好宣传教育工作，增强居民志愿意识。

3.提升社区居民的参与程度

（1）完善居民参与的制度体系。首先，建立社区重大事项公示制度。为了确保居民的知情权，对涉及到居民切身利益的内容要告知居民。其次，建立社区听证制度。居民可以对社区各种事务进行公开讨论，这样可以激发居民的参与热情，也能够保证决策过程的民主化。最后，建立居民意见反馈制度。居民的意见得到及时的反馈，才能使社区居民觉得他们才是“社区主人”，这样可以改变居民被动参与的情况。

（2）增强社区居民参与的意识。由于失地农民文化程度不高，所以要开展大量的宣传教育工作。宣传要针对居民普遍关注的问题，宣传形式可以多样化，这样能够吸引居民的注意。此外，利益是居民参与社区治理的重要力量。当居民感到社区利益和自己密切相关时，参与的积极性自然就高。

（3）合理引导社区居民理性参与社区治理。居民只有自己掌握相关的知识，才能理性地参与社区事务。因此，可以通过多种形式，比如报刊，宣传栏以及宣传册等工具对社区居民进行合理的教育。

1.翟年祥，项光勤.城市化进程中失地农民就业的制约因素及其政策支持.中国行政管理，2012（2）.

2.中华人民共和国中央人民政府.国家发展改革委关于印发苏南现代化建设示范区规划的通知 .http://www.gov.cn/zwgk/2013-05/06/content_2396729.html.

3.联合国全球治理委员会.我们的全球伙伴关系，1995.

4.毛寿龙.西方政府的治道变革.中国人民大学出版社，1998.

5.张劲松,杨颖.论城郊失地农民社区的治理.学习与探索，2013(8).

6.娄成武,孙萍.社区管理学.高等教育出版社,2006.

7.Catlaw.T.J.From RePresentations to Compositions:Governance Beyond the Three-Sector Society.Administrative Theory and Praxis，2007，29(2).

8.宋辉，汤婷.失地农民社区管理现状及路径构建探析――以重庆三溪口社区为例.生态经济，2013（6）.

9.李慧凤.社区治理与社会管理体制创新――基于宁波市社区案例研究.公共管理学报，2010（1）.