我国城市绿色低碳发展的现状及挑战

伊文婧　杨宏伟

一、我国城市绿色低碳发展现状

城市是人类社会工商业活动发展的产物，是人类文明的重要标志。2011年，全球52%的人口居住在城市，我国城市化率（2012年）也超过52%，达到全球平均水平。这就意味着我国经过30多年的改革开放，开始进入以城市型社会为主体的新城市时代，在全球绿色低碳发展的背景下，我国城市化进程过程中面临诸多问题和挑战。

（一）我国城市化进程与趋势

1、我国城市化发展进入新阶段

城市化本质上是经济社会发展的产物，发展过程具有客观性，国家或地区的综合经济实力、工业化水平决定了城镇化水平的高低。根据国际经验，50%城市化率是城市化由加速推进转变为减速推进的一个重要拐点＼，一旦越过这一拐点，全面提高城镇化质量、强化城市管理将成为其核心问题。

2、未来我国城市化发展重在提升质量

城市化发展具有明显的阶段性特征。根据美国城市地理学家诺瑟姆的研究，城市化进程可分为按照S型曲线增长的三个阶段。从人口城镇化率来看，目前我国已经进入初级城市化社会。根据国际经验和我国城镇化目前的发展阶段，2020年前后我国城市化率将超过60%，届时我国将整体迈进中级城市型社会。

我国城镇化是在人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡发展不平衡的背景下推进的，这决定了必须从基本国情出发，遵循城镇化发展规律，积极稳妥推进城市化健康发展。随着居民收入水平的提高和消费需求的升级，人们需要的是一个更加生态环保、宜居舒适、集约高效的现代化城市。为此构建绿色经济，推进绿色生活和消费方式，积极推动经济社会发展与生态环境保护融合，走以人为本、集约高效、绿色智能、四化同步的中国特色新型城市化道路，促进城市绿色低碳发展。

（二）我国城市环境和能源资源利用现状

我国城市化快速推进过程中，在环境污染、能源结构和资源利用效率方面遇到了一系列问题，成为阻碍城市绿色低碳发展的障碍。

1、我国城市环境污染问题严重

随着我国城市化进程加快，人口向城市迁移，机动车保有量急剧增加，城市环境所承受的压力加大，在传统的可吸入颗粒物（PM10）和总悬浮颗粒物污染未全面解决的情况下，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等城市集中地区出现了严重的可入肺细颗粒物（PM2.5）污染。城市工业生产、交通运输、商业和居民生活排放出大量的SO2、NOx、CO等有害气体和烟尘，是污染的主要来源，这与我国以煤炭为主的能源消费结构和机动车保有量的迅猛增加高度相关。2011年我国NOx排放量达到2404万吨，而目前美国为1394万吨，欧盟27国1041万吨，日本187万吨[5]。2011年世界卫生组织（WHO）发布了1100个城市的空气质量及排名，其中我国32个城市，排名在812—1058位。

城市生态系统资源利用效率低，是造成城市环境质量恶化的另一个重要原因。城市生态系统的分解功能不全，大量的物资和能源以废物的形式输出，循环利用效率低，浪费严重。我国城市生活垃圾分类及循环综合利用水平低。2012年我国城市生活垃圾的清运量达到1.7亿吨，已有三分之二的大中城市陷入垃圾包围之中。城市生态环境恶化。城市自然植被覆盖率较低，钢筋水泥面积不断扩大，生态超载现象严重。城市水体污染严重，地表水和地下水都受到严重污染。

2、能源消费是引发我国城市环境问题的主要因素

我国终端能源消费绝大部分在城市里发生，城市能源消费量从1996年的12.5亿吨标煤增长到2011年的32.6亿吨标煤，占全国的比重从92.8%提高到93.7%。特别是城市能源消费结构清洁化程度低，有70%以上（根据地级及以上城市数据测算）是煤炭，清洁化石能源天然气的比重仅占4%，电力也仅占6%，而且这一问题在人口聚集度较高的中东部地区更为严重。在排放量一定的情况下，人口密度增大会加剧环境污染对人们健康的损害程度。

3、我国城市资源利用方式粗放

城市土地利用不够集约。我国城市土地利用中建设用地利用粗放，注重外延扩张，不考虑实际需求。我国城市土地利用结构长期处于不合理的状态，表现为工业用地比例偏大，城市住宅、交通、环境绿化和第三产业比例过低。一些城市“摊大饼”式扩张，脱离实际建设宽马路、大广场，新城新区、开发区和工业园区占地过多，建成区人口密度偏低，耕地减少过多过快。这不仅浪费了大量土地资源，也威胁到国家粮食安全。

城市水短缺且污染严重。我国水资源时空分布极不均匀，城市水资源表现为污染、短缺严重。据分析，我国660多个城市中，平均缺水率近10%。日益严重的水污染不仅极大地破坏了生态环境，而且进一步加剧了本已严重的水资源短缺矛盾，城市取水日益困难。特别是经济发达地区，由于工业的粗放型发展，工业与居民日常用水的矛盾日益突出。水污染导致地表水不可利用后，地下水成为人们获取水资源的另一渠道。地下水的大量开采导致地面沉降这一严重的生态问题。

二、我国城市绿色低碳发展面临挑战和改进方向

我国城镇化是在人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡发展不平衡的背景下推进的，这决定了必须从基本国情出发，遵循城镇化发展规律，积极稳妥推进城镇化健康发展。未来我国城市绿色低碳发展需要应对如下挑战：

（一）未来人口城市化进程总量大、问题多

1、我国人口城镇化进程加快

随着我国城市人口比重超过50%，城镇化进程进入加速阶段，未来大约有2亿多农村人口进入城市。此外还有大量有城镇户籍的人口到其他城市工作和生活。这会给我国城市基础设施建设、公共服务带来巨大挑战。城市人口的集聚也会恶化能源供给压力、环境污染问题等。

2、城乡二元结构有待改善endprint

城乡二元结构下，经济发展的核心问题是传统部门的剩余劳动力向现代部门转移的问题。近年来我国城乡收入差距不断拉大，如果把医疗、教育和失业保障等非货币因素考虑进去，我国城乡收入差距更高。大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。城镇内部出现新的二元结构矛盾，制约了城镇化对扩大内需和结构升级的推动作用，也存在着社会风险隐患。

（二）城市布局与规模结构亟待优化

1、东中西地区城市分布不均

根据城市社会的定义，北京、上海、天津已经进入高级城市型社会，而中西部地区仍处于乡村型社会。在我国未来城市化发展中，要注意提高东部地区城市化发展质量，提升城市竞争力，注重创新城市、绿色城市、智慧城市和人文城市建设，促进城市化和工业化、信息化良好互动。中部地区城市化发展的重点是如何协调好耕地保护的矛盾，解决农村剩余劳动力转移问题，积极提高就业岗位供给能力。西部地区城市化发展过程中，要承接东部产业转移，再此过程中要注重新建产业的先进性和创新性，兼顾人民生活水平的提高和生态环境保护、恢复。

2、协调大中小城市发展

国家对于不同规模城市发展的战略是，“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”。但在过去的几十年里，我国人口向特大城市过度聚集现象严重，特大城市个数和人口占比都急剧增长。特别是在一些地区，出现城市群现象或城市地带的集群发展模式，但城市群布局不尽合理，城市群内部分工协作不够、集群效率不高。鉴于我国特大城市人口密度过大和资源环境问题，未来我国城市发展要限制特大城市发展规模，重点发展中小城市，合理发展小城镇。

3、优化城市内部空间布局

我国城市无序蔓延现象突出。城市化的发展更多的依赖于土地、劳动力等廉价资源的投资，发展模式粗放，效益低下的现象依然存在。部分特大城市主城区人口压力偏大，与综合承载能力之间的矛盾加剧。要依照国家有关主体功能区规划的基本思路，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城市化格局，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

4、城市群功能需得到进一步发挥

目前我国主要城市群在发展过程中，中心城市的首位作用不够突出，对周边城市带动作用不强。以长江三角洲为例，上海常驻人口占全国的10%左右，与发达国家相比其规模相对较大，但GDP只占全国5%左右，与发达国家首位城市占全国GDP的比重相比还有较大差距。首位城市的竞争力应不仅表现在人口数量上，还应表现在经济水平、人口素质等各方面。

我国城市群内部的空间布局存在很大优化空间。随着生产服务业的发展，工业化推进城市化的动力机制将发生质的变化。在经济结构经历从工业生产转向服务业，尤其转移到现代化商业和金融服务业， 去工业化对我国城市群空间布局会有深远影响， 尤其后工业化对我国城市群的地域空间结构变化的影响研究尤其重要。

（三）城市经济粗放型发展方式难以为继需要绿色转型

1、用绿色转型改变城市产业粗放发展方式

我国城市产业主要包括第二产业和第三产业，其产业结构有优化的趋势，但调整速度较为缓慢。工业结构不合理突出表现为传统工业产业多，新型工业产业少;资源型工业产业、劳动密集型初级制造业比重高，而资金密集型、技术密集型、知识密集型工业产业比重较低。工业是城市经济的命脉，城市是工业布局的载体，优化工业空间布局，加快工业产业结构调整，在工业空间转移和工业结构升级中获得改善城市环境质量的机遇和动力，是解决城市可持续发展问题的有力手段。

2、合理布局和转型升级产业、构建产城融合城市

目前我国城市工业布局集中于中心城区，或沿路、沿江，多年来形成了居住区和文教区、工业区和生活区混杂的局面，由此导致了环境污染、人口稠密、交通拥挤、第三产业发展空间狭小和土地使用效率低等问题，并且这种状况对城市功能的完善也构成了严重的约束。繁荣城市经济，加快产业转型升级和服务业发展壮大，统筹产业功能和居住功能。

3、推动城市化与工业化、信息化良性互动

以信息化带动工业化，以工业化提升城市化，以城市化为基础推动信息化和工业化的发展，发挥后发优势，促进产业结构优化升级，努力实现社会生产力的跨越式发展。促进新型工业化发展，以信息化为依托，大力发展科技对经济增长的作用，实现集约式增长，提高资源与能源的使用效率，保护环境，达到人、自然、经济、社会的和谐共存、协调发展。信息化可以完善城市的基本功能，有力推动城市现代化发展。

4、清洁化城市能源结构

城市化推进带动了城市能源消费总量的迅速增加，给城市能源供应带来巨大压力。根据城市化发展理论，如果我国社会城市化率70%为接近饱和状态，2亿多农民进城所需的大量基础设施、建筑需要消耗大量的水泥、钢铁、玻璃等高耗能产品，对未来能源供应提出极大挑战。城市工业能耗总量居高不下，未来城市建筑能耗和交通用能比重会逐步提高。居民生活用能总量上升结构优化，并会保持这一发展态势。城市优质能源供给还存在缺口，天然气使用方面多个城市都会出现不同程度的“气荒”。未来城市化过程中，城市能源供需结构矛盾将成为各级政府必须要着力解决的问题。

（四）城市规划管理体制机制亟待变革与创新

1、城市规划体制绿色低碳先行

目前我国城市规划缺乏对各主要城市的功能定位，缺乏对基础设施的统一规划和布局，缺乏对各类空间特别是城市建设空间和工业空间的控制性规定。未来城市规划中要注意控制城市密度，防止城市无序蔓延。重视城市形态结构与交通体系等的结合。构建智慧城市，重视信息化与城市化、工业化融合，借助大数据平台，实现城市智能增长。endprint

2、完善城市管理体制机制

城市化直接体现为大量人口和经济活动在有限空间中的集聚。这种集聚过程，导致了城市发展中广泛存在的外部性和公共产品问题，使得城市空间成为最为稀缺的公共资源。城市生态环境的改善需要一个有效的政府主导的公共治理模式加以干预协调。未来城市管理体制中需要重点完善方面主要包括：城市空间无序开发、人口过度集聚，重经济发展、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务，交通拥堵问题严重，大气、水、土壤等环境污染加剧，城市管理运行效率不高，公共服务供给能力不足等。

3、针对不同城市级层进行改革

我国经济转型时期，城市的产生与发展既区别于成熟市场经济条件下的城市发展模式，也不同于传统计划经济体制下的城市发展模式。具体而言，市场经济力量（如城市的自我融资能力）和以再分配的方式获取资源（行政级别的影响）这两种形式都对城市的发展起作用。每一个城市都会依赖自身的资源和比较优势来发展。我国城市的级层大致可以分成三类：第一类是既有再分配来源，又有自我融资渠道得以发展的城市。如北京、上海等直辖市，还有沿海地区一些大城市;第二类是主要依靠自我融资得以发展的城市，这是指沿海地区一些中小城市，特别是依靠乡镇企业和三资企业得以迅速发展的新兴城市;还有一类是，再分配来源枯竭，自我融资能力没有形成从而难以发展的城市。许多中西部地区的大中城市很可能陷入这种境地。对于那些以北京、上海等特大城市为代表，则需“筑高门槛，开大城门”为特殊人才引进开绿灯。

4、改进城市垃圾管理需顶层设计推动

我国固废管理模式与新建垃圾处理设施之间仍存在大量矛盾，管理方式落后，匹配度水平较低。垃圾源头化减量、循环化利用、分类化管理、末端化善治是减量化、资源化和无害化的具体路径。生活垃圾的分类管理，需要很好的顶层设计，是一个系统工程，所以分类推广过程需要较长时间，欧洲等发达国家垃圾分类实施也是经历了数十年的时间。分类化处理还是回收利用“城市矿山”的重要步骤，全球80%以上可工业化利用的矿产资源已经从地下转到地上。城市垃圾处理需要首先优化顶层设计，建立收运和处理处置保障体系，推动循环经济，打造生态绿色城市。

（本文系《中国经济学术基金》资助项目“我国城市绿色低碳发展研究”阶段性成果）

（伊文婧，1982年生，国家发展改革委能源所助理研究员。研究方向：交通节能和城市节能政策研究）endprint